Tato poznámka hodnotí nové návrhy prezidenta Bushe na stimulaci ekonomiky prostřednictvím snížení daní. Návrhy hodnotíme vzhledem k řadě zásad pro efektivní stimulační návrhy, které jsme vypracovali v dřívější práci.

Podobné zásady schválili v nedávném prohlášení vedoucí představitelé demokratů a republikánů v rozpočtových výborech Sněmovny reprezentantů a Senátu.

Zásady jsou odvozeny z myšlenky, že efektivní balíček daňových stimulů musí splňovat dvě věci: maximalizovat rozsah, v jakém přímo stimuluje novou ekonomickou aktivitu v krátkodobém horizontu, a minimalizovat rozsah, v jakém nepřímo omezuje novou aktivitu tím, že zvyšuje úrokové sazby. Pro splnění těchto cílů by tvůrci politik měli:

• Nejprve stanovit celkový stimulační rozpočet.
• Navrhnout pobídky pro podniky tak, aby poskytovaly pobídky pro nové investice, a nikoli neočekávané výnosy pro staré investice.
• Navrhnout snížení daní pro domácnosti tak, aby maximalizovaly účinky na krátkodobé výdaje.
• Soustředit se na dočasné (jednoleté) položky pro podniky a domácnosti, nikoli na trvalé.
• Udržovat dlouhodobou fiskální disciplínu.

Návrh administrativy na daňové stimuly obsahuje pět položek:

Zjistili jsme, že návrhy administrativy (s výjimkou dočasné slevy pro domácnosti) nejsou obecně v souladu se zásadami pro rozumný stimulační balíček. Nejdůležitější je, že návrhy administrativy pro podniky by byly trvalé – i když dočasné investiční pobídky by měly větší investiční účinky v krátkodobém horizontu a nižší rozpočtové náklady. Kromě toho by navrhované urychlení snižování daně z příjmu fyzických osob bylo špatně cílené pro vytváření stimulů, a to vzhledem k jeho zákonitostem v čase a u jednotlivých domácností. Kromě toho by návrhy administrativy nemusely udržet dlouhodobou fiskální disciplínu.

Návrh administrativy by mohl být výrazně vylepšen tím, že by se všechny trvalé škrty v oblasti podnikání staly dočasnými a že by se upustilo od možnosti urychlit dříve uzákoněné snížení daní.

Peter R. Orszag

Místopředseda investičního bankovnictví, výkonný ředitel a globální spoluvedoucí oddělení zdravotnictví – Lazard

William G. Gale

The Arjay and Frances Fearing Miller Chair in Federal Economic Policy

Co-Director – Urban-Brookings Tax Policy Center

Trvalý částečný odpočet podnikatelských investic

Přijetí trvalé daňové dotace pro podnikatelské investice má oproti dočasné pobídce dvě nevýhody. Dočasná pobídka má nižší náklady, čímž omezuje případný tlak na růst úrokových sazeb v důsledku dlouhodobých nákladů trvalých změn. A i kromě nižších rozpočtových nákladů jsou dočasné investiční pobídky obecně považovány za účinnější pro krátkodobé stimuly než trvalé. Dočasné pobídky vedou firmy k nahrazení investic do období, v němž požívají většího daňového zvýhodnění. Tento názor není kontroverzní: podpořil ho například Glenn Hubbard, předseda Rady ekonomických poradců prezidenta. V dokumentu, který napsal společně s Kevinem Hassettem, Hubbard tvrdil, že “dočasné investiční pobídky mohou mít dokonce větší krátkodobý dopad na investice než trvalé investiční pobídky….”

Není jasné, proč administrativa navrhuje trvalou investiční pobídku, když dočasná pobídka by byla krátkodobě účinnější při stimulaci ekonomiky a dlouhodobě méně nákladná.

Trvalé zrušení alternativní minimální daně z příjmu právnických osob

Na rozdíl od investičních pobídek, které poskytují daňové úlevy pouze firmám, které provádějí nové investice, by zrušení alternativní minimální daně z příjmu právnických osob poskytlo snížení daní firmám bez ohledu na to, zda vůbec investují. Jako stimulační opatření je tedy velmi špatně cílená.

Aternativní minimální daň z příjmu právnických osob (AMT) se uplatňuje v případech, kdy podniky nejsou povinny platit daň z příjmu právnických osob z důvodu značných odpočtů nebo jiných daňových zvýhodnění v poměru ke svým příjmům. Zrušení AMT pro právnické osoby by fakticky snížilo sazbu daně z příjmů právnických osob. Převážná většina těchto příjmů však představuje návratnost předchozích investic, nikoliv investice nové. Například podle údajů Úřadu pro ekonomickou analýzu činila hodnota nebytových staveb, zařízení a softwaru na konci roku 1999 více než 10 bilionů dolarů.

Přitom roční investice do těchto oblastí činí zhruba 1,3 bilionu dolarů. Pokud se výnos ze stávajícího kapitálu rovná výnosu z nových investic a pokud je u stávajícího kapitálu stejně pravděpodobné, že bude podléhat alternativní minimální dani z příjmu právnických osob, jako u nového kapitálu, zhruba 90 % přínosů ze zrušení alternativní minimální daně z příjmu právnických osob by připadlo spíše na staré než na nové investice. Jinými slovy, zrušení alternativní minimální daně z příjmu právnických osob je velmi nevýrazný a neefektivní přístup k podpoře nových investic v krátkodobém horizontu. Podle některých odhadů by také stálo zhruba 20 miliard dolarů v příštím desetiletí.

Změny v pravidlech vztahujících se na zpětné započítávání ztrát

Podle současných zákonů mohou společnosti započítávat současné ztráty proti předchozím daním z příjmů až po dobu dvou let. Návrh Bushovy vlády by umožnil takovéto zpětné zápočty ztrát až po dobu pěti let. Stejně jako snížení daně z příjmů právnických osob by tento návrh odměňoval starý kapitál, nikoli nové investice, a proto může jen málo přispět ke stimulaci nových investic. Návrh by například poskytoval daňové dotace firmám, které měly před třemi nebo čtyřmi lety vysoké zisky, přestaly investovat a v současné době vykazují ztráty. Tyto podniky mohou, ale nemusí využít dodatečné finanční prostředky k novým investicím; daňová dotace je poskytována bez ohledu na to, jak se podniky rozhodnou prostředky využít. Je jisté, že tento návrh (na rozdíl od zrušení daně z příjmů právnických osob) by poskytl finanční prostředky firmám, které jsou ve ztrátě, a pomohl by jim překonat hospodářský pokles. Není však důvod, aby taková změna byla trvalá. I kdyby bylo cílem poskytnout více peněžních prostředků firmám s aktuální ztrátou, bylo by možné tohoto cíle dosáhnout s mnohem nižšími dlouhodobými rozpočtovými náklady – a tedy s menším negativním dopadem na úrokové sazby – tím, že by jakákoli změna pravidel pro zpětný převod byla dočasná.

Zrychlení snížení daní pro domácnosti s vyššími příjmy

Další součástí návrhů administrativy by bylo urychlení snížení sazeb daně z příjmu – nebo jejich části – na 1. leden 2002, ke kterému má v současné době dojít 1. ledna 2004 a 1. ledna 2006. Tento návrh porušuje zásadu, že jakékoli snížení daní pro domácnosti by mělo maximalizovat účinek na poptávku v krátkodobém horizontu, a v dlouhodobém horizontu může narušit fiskální disciplínu. Za prvé, návrh nemaximalizuje účinek na poptávku v roce 2002. Desetileté náklady na urychlení snížení plánovaných do roku 2006 by činily více než 120 miliard dolarů, avšak pouze malé procento nákladů by vzniklo v roce 2002. Kromě toho by se zrychlené snížení sazeb týkalo pouze domácností s vysokými příjmy – těch, které patří do horních 25 % rozdělení příjmů. Mezní sklon ke spotřebě příjmů u skupiny s vyššími příjmy, která by měla ze zrychlení prospěch, je nižší než u skupin s nižšími a středními příjmy. Vzhledem k tomu, že většina nákladů by vznikla po roce 2002 a že částky, které by jednotlivcům připadly v roce 2002, by se soustředily mezi osoby s relativně nízkým sklonem ke spotřebě, mělo by urychlení daňových škrtů nízký efekt.

Zdruhé, konečný cíl návrhu může mít za následek oslabení dlouhodobé fiskální disciplíny. Urychlení snížení sazeb by mělo politický účinek, který by pomohl uzamknout další snížení daňových sazeb pro daňové poplatníky s nejvyššími příjmy. V blízké budoucnosti však budou muset Američané takové další snížení daňových sazeb pro poplatníky s vysokými příjmy znovu zvážit, protože se vyjasní hospodářské a rozpočtové vyhlídky po teroristickém útoku a současném zpomalení. Bude třeba pečlivě zvážit politické úpravy nezbytné pro udržení zdravé dlouhodobé fiskální pozice (zejména s ohledem na pokračující protiteroristické náklady). Kroky, které by byly vnímány jako snížení flexibility politiků při obnovování fiskální disciplíny, by mohly být v krátkodobém horizontu ve skutečnosti kontraproduktivní, protože by způsobily, že dlouhodobé úrokové sazby zůstanou podstatně vyšší, než by jinak byly.

Dočasná sleva na dani pro domácnosti zaměřená na pracovníky s nižšími a středními příjmy

Závěrečná složka balíčku daňových stimulů administrativy je jedinou, která představuje rozumnou krátkodobou stimulační položku. Administrativa je zřejmě ochotna schválit další kolo dočasných slev pro domácnosti zaměřené na domácnosti s nižšími a středními příjmy. Ekonomický výzkum naznačuje, že tyto domácnosti mají tendenci utratit větší část nových příjmů než domácnosti s vysokými příjmy – a čím více se sleva utratí, tím účinnější je jako stimul. Vzhledem k tomu, že je dočasný a maximalizuje svůj účinek na poptávku, představuje tento návrh nejpříznivější součást balíčku administrativy.

Závěr

S výjimkou slevy na dani pro domácnosti zaměřené na pracovníky s nižšími a středními příjmy je balíček daňových stimulů navržený administrativou chybný. Obsahuje trvalé změny, které jsou v krátkodobém horizontu méně účinné při stimulaci ekonomiky než změny dočasné, ale jsou dražší. A jeho urychlení nedávno přijatého snížení daní pro daňové poplatníky s vyššími příjmy je špatně cílené a potenciálně kontraproduktivní. Účinnější stimulační balíček by kombinoval slevu pro domácnosti zaměřenou na pracovníky s nižšími a středními příjmy s dočasnou pobídkou pro podnikatelské investice

.