In dieser Notiz werden die neuen Vorschläge von Präsident Bush zur Ankurbelung der Wirtschaft durch Steuersenkungen bewertet. Wir bewerten die Vorschläge im Hinblick auf eine Reihe von Grundsätzen für wirksame Konjunkturprogramme, die wir in einer früheren Arbeit entwickelt haben.

Ähnliche Grundsätze wurden von den demokratischen und republikanischen Führern der Haushaltsausschüsse des Repräsentantenhauses und des Senats in einer kürzlich abgegebenen Erklärung gebilligt.

Die Grundsätze leiten sich von der Idee ab, dass ein wirksames Steuerkonjunkturpaket zwei Dinge tun muss: das Ausmaß maximieren, in dem es kurzfristig direkt neue wirtschaftliche Aktivitäten anregt, und das Ausmaß minimieren, in dem es indirekt neue Aktivitäten hemmt, indem es die Zinssätze in die Höhe treibt. Um diese Ziele zu erreichen, sollten die politischen Entscheidungsträger:

• zunächst ein Gesamtbudget für den Konjunkturaufschwung festlegen.
• Anreize für Unternehmen so gestalten, dass sie Anreize für neue Investitionen bieten, statt Mitnahmeeffekte für alte Investitionen zu erzielen.
• Steuersenkungen für Haushalte so gestalten, dass sie die Auswirkungen auf die kurzfristigen Ausgaben maximieren.
• Sich auf vorübergehende (einjährige) Maßnahmen für Unternehmen und Haushalte konzentrieren, nicht auf dauerhafte Maßnahmen.
• Langfristige Haushaltsdisziplin einhalten.

Das von der Regierung vorgeschlagene Steuerkonjunkturpaket umfasst fünf Punkte: Eine dauerhafte Steuersubvention (durch teilweise Abschreibung) für Unternehmensinvestitionen; eine dauerhafte Abschaffung der alternativen Mindeststeuer für Unternehmen; dauerhafte Änderungen der Regeln für den Rücktrag von Nettoverlusten; eine Beschleunigung einiger für 2004 und vielleicht für 2006 geplanter Einkommensteuersenkungen; und eine befristete Steuerermäßigung für Haushalte, die sich an Arbeitnehmer mit geringem und mittlerem Einkommen richtet

Wir sind der Meinung, dass die Vorschläge der Regierung (mit Ausnahme der befristeten Steuerermäßigung für Haushalte) im Allgemeinen nicht mit den Grundsätzen für ein solides Konjunkturpaket übereinstimmen. Am wichtigsten ist, dass die Vorschläge der Regierung für die Wirtschaft dauerhaft wären – auch wenn zeitlich begrenzte Investitionsanreize kurzfristig größere Auswirkungen auf die Investitionen hätten und die Haushaltskosten senken würden. Darüber hinaus wäre die vorgeschlagene Beschleunigung der Einkommensteuersenkungen aufgrund ihrer zeitlichen und haushaltsspezifischen Verteilung wenig zielgerichtet für die Schaffung von Anreizen. Darüber hinaus könnten die Vorschläge der Regierung die langfristige Haushaltsdisziplin nicht aufrechterhalten.

Der Vorschlag der Regierung könnte erheblich verbessert werden, indem alle dauerhaften Senkungen der Unternehmenssteuern zeitlich befristet werden und indem auf die Option verzichtet wird, die zuvor beschlossene Steuersenkung zu beschleunigen.

Peter R. Orszag

Vice Chairman of Investment Banking, Managing Director, and Global Co-Head of Healthcare – Lazard

William G. Gale

The Arjay and Frances Fearing Miller Chair in Federal Economic Policy

Co-Direktor – Urban-Brookings Tax Policy Center

Dauerhafte Teilabschreibung von Unternehmensinvestitionen

Die Einführung einer dauerhaften Steuersubvention für Unternehmensinvestitionen hat zwei Nachteile gegenüber einem zeitlich begrenzten Anreiz. Die befristeten Anreize sind mit geringeren Kosten verbunden, so dass der Aufwärtsdruck auf die Zinssätze durch die langfristigen Kosten der dauerhaften Änderungen begrenzt wird. Abgesehen von den geringeren Haushaltskosten werden befristete Investitionsanreize im Allgemeinen als wirksamer für kurzfristige Anreize angesehen als dauerhafte Anreize. Die befristeten Anreize veranlassen die Unternehmen, Investitionen in den Zeitraum zu verlegen, in dem sie einen größeren Steuervorteil genießen. Dieser Punkt ist nicht unumstritten: Er wurde beispielsweise von Glenn Hubbard, dem Vorsitzenden des Rates der Wirtschaftsberater des Präsidenten, bestätigt. In einem Papier, das er zusammen mit Kevin Hassett verfasst hat, argumentiert Hubbard, dass “temporäre Investitionsanreize kurzfristig sogar größere Auswirkungen auf die Investitionen haben können als permanente Investitionsanreize….”

Es ist nicht klar, warum die Regierung einen permanenten Investitionsanreiz vorschlägt, wenn ein temporärer Anreiz die Wirtschaft kurzfristig wirksamer und langfristig kostengünstiger ankurbeln würde.

Dauerhafte Abschaffung der alternativen Mindeststeuer für Unternehmen

Im Gegensatz zu Investitionsanreizen, die nur Unternehmen Steuererleichterungen gewähren, die neue Investitionen tätigen, würde die Abschaffung der alternativen Mindeststeuer für Unternehmen Steuersenkungen bringen, unabhängig davon, ob sie überhaupt investieren. Daher ist sie als Konjunkturmaßnahme sehr ungeeignet.

Die alternative Mindeststeuer für Unternehmen (AMT) kommt zur Anwendung, wenn Unternehmen aufgrund erheblicher Abzüge oder anderer Steuervergünstigungen im Verhältnis zu ihrem Einkommen keine Körperschaftssteuer schulden. Die Abschaffung der AMT für Unternehmen würde den Steuersatz für Unternehmenseinkünfte effektiv senken. Die überwiegende Mehrheit dieser Einkünfte ist jedoch eine Rückzahlung früherer Investitionen und keine Neuinvestition. Nach Angaben des Bureau of Economic Analysis belief sich beispielsweise der Wert von Nichtwohngebäuden, Ausrüstungen und Software Ende 1999 auf mehr als 10 Billionen Dollar.

Doch die jährlichen Investitionen in diesen Bereichen belaufen sich auf etwa 1,3 Billionen Dollar. Wenn die Rendite aus bestehendem Kapital gleich der Rendite aus neuen Investitionen ist und wenn bestehendes Kapital genauso wahrscheinlich der alternativen Mindeststeuer für Unternehmen unterliegt wie neues Kapital, würden etwa 90 Prozent der Vorteile aus der Abschaffung der alternativen Mindeststeuer für Unternehmen eher den alten als den neuen Investitionen zugute kommen. Mit anderen Worten: Die Abschaffung der alternativen Mindeststeuer für Unternehmen ist ein äußerst stumpfes und ineffizientes Konzept zur kurzfristigen Förderung neuer Investitionen. Außerdem würde sie nach einigen Schätzungen in den nächsten zehn Jahren etwa 20 Mrd. Dollar kosten.

Änderung der Regeln für den Rücktrag von Verlusten

Nach geltendem Recht können Unternehmen laufende Verluste bis zu zwei Jahre lang mit früheren Einkommensteuern verrechnen. Der Vorschlag der Bush-Regierung würde einen solchen Verlustrücktrag für bis zu fünf Jahre erlauben. Wie die Senkung der Körperschaftssteuer würde auch dieser Vorschlag altes Kapital belohnen, nicht aber neue Investitionen, so dass er kaum Anreize für neue Investitionen bieten würde. Der Vorschlag würde beispielsweise Steuersubventionen für Unternehmen bereitstellen, die vor drei oder vier Jahren hohe Gewinne erzielten, dann aber keine Investitionen mehr tätigten und derzeit Verluste verzeichnen. Diese Unternehmen können die zusätzlichen Mittel für neue Investitionen verwenden oder auch nicht; die Steuersubvention wird unabhängig davon gewährt, wie die Unternehmen die Mittel verwenden. Sicherlich würde dieser Vorschlag (im Gegensatz zur Aufhebung der AMT für Unternehmen) Unternehmen, die Verluste machen, Mittel zur Verfügung stellen und ihnen helfen, den Wirtschaftsabschwung zu überstehen. Aber es gibt keinen Grund, eine solche Änderung dauerhaft zu machen. Selbst wenn das Ziel darin besteht, Unternehmen mit laufenden Verlusten mehr Geld zur Verfügung zu stellen, könnte das Ziel mit weitaus geringeren langfristigen Haushaltskosten – und daher mit weniger negativen Auswirkungen auf die Zinssätze – erreicht werden, wenn jede Änderung der Rücktragsregeln zeitlich begrenzt wäre.

Beschleunigung der Steuersenkungen für Haushalte mit höherem Einkommen

Ein weiterer Bestandteil der Vorschläge der Regierung würde die Einkommensteuersenkungen – oder einen Teil davon -, die derzeit für den 1. Januar 2004 und den 1. Januar 2006 vorgesehen sind, auf den 1. Januar 2002 vorverlegen. Dieser Vorschlag verstößt gegen den Grundsatz, dass Steuersenkungen für private Haushalte die Nachfrage kurzfristig maximal beeinflussen sollten, und könnte langfristig die Haushaltsdisziplin untergraben. Erstens maximiert der Vorschlag nicht die Auswirkungen auf die Nachfrage im Jahr 2002. Die Zehnjahreskosten, die sich aus der Beschleunigung der bis 2006 geplanten Senkungen ergeben, würden sich auf mehr als 120 Mrd. Dollar belaufen, wobei nur ein kleiner Teil der Kosten im Jahr 2002 anfallen würde. Außerdem würden die beschleunigten Steuersatzsenkungen nur für Haushalte mit hohem Einkommen gelten, d.h. für die oberen 25 % der Einkommensverteilung. Die marginale Neigung zum Einkommensverbrauch in der Gruppe mit höherem Einkommen, die von der Beschleunigung profitieren würde, ist geringer als in den unteren und mittleren Einkommensgruppen. Da der größte Teil der Kosten nach 2002 anfallen würde und die Beträge, die im Jahr 2002 an Einzelpersonen fließen würden, sich auf diejenigen mit einer relativ geringen Konsumneigung konzentrieren würden, hätte die Beschleunigung der Steuersenkungen ein geringes Kosten-Nutzen-Verhältnis.

Zweitens könnte das Endziel des Vorschlags dazu führen, dass die langfristige Haushaltsdisziplin untergraben wird. Eine Beschleunigung der Steuersenkungen hätte den politischen Effekt, dass weitere Steuersenkungen für die einkommensstärksten Steuerzahler festgeschrieben würden. In naher Zukunft werden die Amerikaner jedoch weitere Senkungen der Steuersätze für Steuerzahler mit hohem Einkommen überdenken müssen, wenn die Wirtschafts- und Haushaltsaussichten nach dem Terroranschlag und der derzeitigen Konjunkturabschwächung klarer werden. Es muss sorgfältig überlegt werden, welche politischen Anpassungen notwendig sind, um eine solide langfristige Haushaltsposition zu erhalten (insbesondere angesichts der laufenden Kosten für die Terrorismusbekämpfung). Schritte, die als Einschränkung der Flexibilität der politischen Entscheidungsträger bei der Wiederherstellung der Haushaltsdisziplin wahrgenommen werden, könnten kurzfristig sogar kontraproduktiv sein, da sie dazu führen, dass die langfristigen Zinssätze wesentlich höher bleiben, als sie es sonst wären.

Eine befristete Steuerermäßigung für Haushalte, die auf Arbeitnehmer mit geringem und mittlerem Einkommen abzielt

Die letzte Komponente des Steuerkonjunkturpakets der Regierung ist die einzige, die ein solides kurzfristiges Konjunkturmittel darstellt. Die Regierung ist offenbar bereit, eine weitere Runde befristeter Haushaltsrabatte zu unterstützen, die sich an Haushalte mit niedrigem und mittlerem Einkommen richten. Die Wirtschaftsforschung legt nahe, dass diese Haushalte dazu neigen, einen größeren Teil des neuen Einkommens auszugeben als Haushalte mit hohem Einkommen – und je mehr der Rabatt ausgegeben wird, desto wirksamer ist er als Konjunkturprogramm. Da er zeitlich befristet ist und seine Wirkung auf die Nachfrage maximiert, stellt dieser Vorschlag die vielversprechendste Komponente des Regierungspakets dar.

Schlussfolgerung

Mit Ausnahme des Steuerrabatts für Haushalte, der sich an Arbeitnehmer mit geringem und mittlerem Einkommen richtet, ist das von der Regierung vorgeschlagene Steuerkonjunkturpaket mangelhaft. Es enthält dauerhafte Änderungen, die bei der kurzfristigen Stimulierung der Wirtschaft weniger wirksam sind als vorübergehende Änderungen, aber teurer. Und die Beschleunigung der kürzlich beschlossenen Steuersenkungen für Steuerzahler mit höherem Einkommen ist wenig zielgerichtet und potenziell kontraproduktiv. Ein wirksameres Konjunkturpaket würde den Haushaltsrabatt für Arbeitnehmer mit geringem und mittlerem Einkommen mit einem vorübergehenden Anreiz für Unternehmensinvestitionen kombinieren.