Vor einer Generation war der Cuyahoga River in Ohio so verschmutzt, dass er Feuer fing, die Luftverschmutzung in einigen Städten war so stark, dass man sie schmecken konnte, und die Umweltgesetze konzentrierten sich auf den offensichtlichen Feind: rülpsende Schornsteine und orangefarbene Flüsse, die die Landschaft verschmutzten. Seit dem Tag der Erde im Jahr 4970 haben wir Tausende von “großen Dreckschleudern” mit Hilfe bahnbrechender Bundesgesetze beseitigt, die darauf abzielten, direkt gegen diese Bedrohungen für Luft, Wasser und Boden vorzugehen. Jetzt, eine Generation später, müssen wir uns mit Umweltproblemen auseinandersetzen, die subtiler, weniger sichtbar und schwieriger zu bekämpfen sind: Düngemittelabfluss von Tausenden von Farmen und Millionen von Höfen, Emissionen von Tankstellen, Bäckereien und chemischen Reinigungen und Smog, der von Millionen von Kraftfahrzeugen erzeugt wird. Wie die Natur selbst entwickeln sich Größe und Form von Umweltproblemen ständig weiter; das gilt auch für die Strategien, Ansätze, Institutionen und Instrumente, die zu ihrer Bewältigung gewählt werden.

Auf den ersten Blick könnten viele Menschen aus den sichtbaren Verbesserungen für die Umwelt den Schluss ziehen, dass wir unsere Arbeit gut gemacht haben und dass die Bundesregierung, abgesehen von der Instandhaltung, zu anderen dringenden Prioritäten übergehen sollte. Andere würden es vorziehen, die Umweltgesetzgebung zurückzufahren, wie es im 404. Kongress vorgeschlagen wurde, in der Überzeugung, dass wir einfach zu weit gegangen sind. Selbst diejenigen, die Umweltinvestitionen unterstützen, könnten der Meinung sein, dass die enormen Probleme mit sauberem Wasser und sauberer Luft in den sich entwickelnden Megastädten der Welt oder die Zerstörung von Lebensräumen in Asien oder Südamerika wichtiger sind als die Reform des Umweltschutzes in den Vereinigten Staaten.

Diese Einschätzungen übersehen einige wichtige Fakten. Erstens tauchen viele ehemals “stille” Probleme mit zunehmender Bevölkerungsdichte auf. Zweitens ändert sich unser Wissen über ökologische und gesundheitliche Bedrohungen ständig. Stoffe, die bei ihrer unmittelbaren Anwendung nützlich waren, wie z. B. Fluorchlorkohlenwasserstoffe, erweisen sich als schädlich, lange nachdem sie ihre lokale Funktion erfüllt haben. Drittens sind die Umweltfortschritte der letzten Jahre nicht gleichmäßig zwischen städtischen und vorstädtischen Gebieten, reichen und armen Gebieten und geografischen Regionen verteilt. Viertens beginnen wir gerade erst zu begreifen, wie eng die Umwelt mit vielen anderen Themen wie der menschlichen Gesundheit, der Energie- und Nahrungsmittelproduktion und dem internationalen Handel verwoben ist. Wir dürfen also nicht nachlassen, sondern müssen unser Engagement für den Umweltschutz erneuern.

Während individuelle Reformen langsam und mühsam zu erreichen sind, kann ein kollektiver Wandel schnell eintreten und hat die Welt zu einem dramatisch anderen Ort gemacht als im Jahr 4970. Die Globalisierung, die Dominanz der Marktwirtschaft und die Revolution in der Informationstechnologie haben die Rahmenbedingungen für die Umweltpolitik stark verändert und erfordern, dass wir sie anders gestalten als bisher. Wir müssen die konkurrierenden Wünsche der Bürger nach einer saubereren Umwelt und anderen Dingen anerkennen: Mobilität, Wirtschaftswachstum, Arbeitsplätze, wettbewerbsfähige Industrien und materielle Annehmlichkeiten. Umweltpolitik kann nicht losgelöst von anderen Themen gemacht werden. Eine Politik, die im Einklang mit den Menschen steht, deren Leben sie dienen soll, erhöht die Aussichten, die öffentliche und politische Unterstützung zu gewinnen, die notwendig ist, um Veränderungen zu bewirken. Wir brauchen einen systemischen Ansatz, der auf einer rigorosen Analyse, einem interdisziplinären Fokus und der Einsicht beruht, dass der Kontext wichtig ist.

Umweltrecht und gute Absichten

Die erste Generation der Umweltpolitik basierte auf einem komplexen System von Umweltgesetzen, das Umweltprobleme nach Medien (wie Luft und Wasser) und nach Klassen (wie Pestizide oder gefährliche Stoffe) trennte. Kernstück wichtiger Gesetze wie des Clean Air Act und des Clean Water Act ist ein System zur Festlegung von Normen zur Regulierung von Emissionen in Luft, Wasser und Boden, die von Bundesverwaltungsbehörden festgelegt werden. In den meisten Fällen sind die Bundesstaaten verpflichtet, die Bundesziele in anlagenspezifische gesetzliche Anforderungen umzusetzen. Dieses System wird gemeinhin als “Befehls- und Kontrollsystem” bezeichnet und bedeutet, dass die Regierung sowohl vorgibt, wie die Ziele zur Verringerung der Umweltverschmutzung aussehen sollen, als auch durch zahlreiche Vorschriften kontrolliert, wie diese Ziele erreicht werden sollen.

Viele lehnen diese komplizierte rechtliche Struktur, die sich entwickelt hat, schnell ab. Aber keiner dieser Ansätze – Festlegung von Standards, Aufteilung der Probleme, Delegation der Umsetzung – ist falsch. In der Tat macht die Aufteilung des Umweltschutzes in die Bereiche Luft, Wasser, Abfall und andere Unterbereiche die Probleme überschaubarer und zugänglicher. Die Festlegung spezifischer Standards erfordert, dass sich jeder zumindest an einige der gleichen Regeln hält. Und wenn das Ziel auf das richtige Problem ausgerichtet ist, wie z. B. die gesundheitlichen Auswirkungen von Blei und die Entscheidung, verbleites Benzin zu verbieten, können die Ergebnisse beeindruckend sein. In der Tat bieten diese Ansätze einen nützlichen Ausgangspunkt für die heutigen Umweltschutzbemühungen.

Gleichzeitig hat die komplexe Struktur separater und manchmal widersprüchlicher Gesetze und sehr detaillierter und oft starrer Vorschriften einige der wichtigsten gesetzgeberischen Ziele trivialisiert. Infolgedessen erscheinen einige Aspekte der Einhaltung der Vorschriften marginal oder sogar kontraproduktiv. Vor allem aber führt der derzeitige Ansatz häufig zu einer Fragmentierung. Es ist äußerst schwierig, die einzelnen Teile wieder so zusammenzusetzen, dass sie in einer Weise betrachtet werden können, die ein neues Denken und die Integration neuer Informationen ermöglicht. Um es mit den Worten des Politikwissenschaftlers Harold Lasswell zu sagen: “Fragmentierung ist eine komplexere Angelegenheit als Differenzierung. Sie führt dazu, dass diejenigen, die zum Wissensprozess beitragen, den Blick für das Ganze verlieren und sich fast ausschließlich mit ihrem Spezialgebiet beschäftigen. Sie entwickeln immer komplexere Fähigkeiten, um mit ihren unmittelbaren Problemen fertig zu werden.

Im Umweltschutzprogramm der USA hat die Fragmentierung in drei Schlüsselbereichen ihren Tribut gefordert: Überbetonung der Einzelteile auf Kosten des Ganzen, Vernachlässigung von Problemen in Sektoren, die nicht als umweltrelevant gelten, und Vernachlässigung neuer Problembereiche, die nicht in das Regelungsnetz fallen.

Teile und das Ganze

Durch die Überbetonung der Rolle einzelner Chemikalien und einzelner Medien in der Verschmutzungspolitik und einzelner Arten in der Landbewirtschaftungspolitik unterschätzen wir die interaktiven Auswirkungen von Chemikalien, die medienübergreifenden Auswirkungen von Emissionen und die Interdependenz von Lebensräumen. So hält sich die Verschmutzung beispielsweise nicht an gesetzlich festgelegte Grenzen wie Luft, Wasser und Boden. Schwefeldioxid, das selbst von einem hohen Schornstein in die Luft abgegeben wird, verschwindet nicht, sondern kann als saurer Regen zurückkommen, der Seen und Wälder bedroht. Wenn wir die Emissionen auffangen, bevor sie den Schornstein verlassen, erzeugen wir einen Schlamm, der zu einem Problem für die Entsorgung gefährlicher Abfälle wird. Das fragmentierte Recht berücksichtigt nicht die Fälle, in denen die Verschmutzung lediglich von einem Ort zum anderen verlagert wird, anstatt sie zu verringern oder zu beseitigen.

Ebenso ist das Wissen um die Auswirkungen einzelner Chemikalien keine Grundlage für das Verständnis, wie diese Chemikalien zusammen wirken werden. Bei der Umstellung von DDT auf scheinbar sicherere Organophosphat-Pestizide haben wir die neurotoxischen Wirkungen jedes einzelnen neuen Produkts untersucht, aber wir vermuten jetzt, dass die kombinierten Auswirkungen viel größer sind, als es die Einzelwirkungen vermuten lassen. Wenn wir uns auf eine einzelne Art, wie den Fleckenkauz, konzentrieren, sehen wir den sprichwörtlichen Wald vor lauter Bäumen nicht; der Verlust einer Art ist oft ein Zeichen für eine erhebliche Veränderung eines ganzen Lebensraums oder Ökosystems.

Organisatorisch führt die Überbetonung von Einzelteilen zur Schaffung separater beruflicher Spezialgebiete und oft auch zu separaten bürokratischen Einheiten in der Regierung. Diese Einheiten spiegeln sich auch in der Industrie und in der Umweltlobby wider. Einerseits kann durch eine gezielte Ausrichtung viel Wissen generiert werden, andererseits kann die Organisationskultur ein großes Hindernis für Veränderungen darstellen. Wir fangen an zu glauben, dass jede Bürokratie ihre eigenen Umweltvergehen bewältigen kann. Wenn die Environmental Protection Agency (EPA) und die staatlichen Umweltschutzbehörden die Umweltprobleme nicht lösen, schließen wir daraus, dass diese Behörden kaputt sind und repariert werden müssen.

Im Gegenteil, diese Behörden haben hart an den spezifischen Problemen gearbeitet, die ihnen zugewiesen wurden: die 43 Gesetze, die die EPA verwaltet, die delegierten Zuständigkeiten der Staaten und die zusätzlichen Zuständigkeiten, die die staatlichen Behörden als Reaktion auf lokale Bedürfnisse übernommen haben. Daher sind Forderungen, das EPA neu zu erfinden oder einfach zu dezentralisieren oder zu deregulieren, fehl am Platz. Es geht nicht darum, die EPA umzustrukturieren oder ihr Anreize zu geben, sich mehr anzustrengen; es geht darum, die Dinge anders zu machen.

Nichtbeachtung von Umweltproblemen in anderen Bereichen

Heute hängt die Umweltqualität grundlegend von Entscheidungen ab, die weit über den Bereich der Umweltentscheidungsträger in zahlreichen anderen Sektoren hinausgehen. Schon ein Blick auf die Liste der Behörden zeigt, dass neben der EPA noch viele andere Stellen für Umweltfragen zuständig sind. Öffnen Sie eine beliebige Rubrik, z. B. das Landwirtschaftsministerium, und Sie werden Tausende finden, die mit Umweltqualität zu tun haben: Landwirte, Lebensmittelverarbeiter, Pestizidhersteller, Lebensmittelgroßhändler und natürlich die Käufer. Was wir in der nächsten Generation erkennen müssen, ist, dass die EPA und ihre bundesstaatlichen Pendants kleinere Teile eines viel größeren Umweltschutzsystems sind.

In der nächsten Generation der Politikgestaltung werden die Themen anderer Sektoren mehr und mehr dominieren. Bislang hat sich die Politik in der Landwirtschaft auf die Rohstoffpolitik beschränkt und die Umweltbedrohungen für Land und Wasser weitgehend ignoriert. Verkehrsfragen stehen im Mittelpunkt einer guten Flächennutzungsplanung sowie eines erfolgreichen Managements von Luftemissionen und Wasserabfluss. Denken Sie an die Auswirkungen der Umstrukturierung der Elektrizitätswirtschaft auf die Umwelt. Wenn man die Auswirkungen auf die Umwelt außer Acht lässt, können stark verschmutzende Kohlekraftwerke wettbewerbsfähigere Preise anbieten als sauberere Stromquellen. Dies stellt jedoch keine Effizienz dar, sondern zeigt ein Marktversagen, das uns alle zu Verlierern macht.

Der Aufstieg der dienstleistungsbasierten Wirtschaft – heute entfallen etwa 75 % des US-Bruttoinlandsprodukts und etwa 80 % der Arbeitsplätze auf Branchen wie Telekommunikation, Gesundheitswesen, Banken, Versicherungen und Vertrieb – ist ein weiterer Sektor, der zu wenig beachtet wird. Da der Schwerpunkt des Umweltrechts der ersten Generation auf Produktionsanlagen liegt, sind wir uns nicht sicher, wie wir einen Sektor angehen sollen, in dem die Verschmutzung weniger offensichtlich ist als in den Schornsteinindustrien. Wenn wir an die Stahlerzeugung denken, stellen wir uns Verschmutzung vor. Wenn wir an Krankenhäuser denken, die Gesundheitsdienstleistungen erbringen, denken wir nicht sofort an die Schwierigkeiten bei der Entsorgung von Injektionsnadeln oder radioaktiven Abfällen.

Doch Dienstleistungsunternehmen wie Federal Express und United Parcel Service haben die Art und Weise verändert, wie die Wirtschaft in Bezug auf Lagerhaltung und Logistik arbeitet. Die Verbraucher haben sich an die Über-Nacht-Zustellung gewöhnt, aber die Instrumente der Umweltanalyse wurden noch nicht eingesetzt, um beispielsweise die Menge an Benzin und Kerosin zu vergleichen, die für den Versand eines Pullovers aus einem Katalog an einem statt an zwei Tagen benötigt wird, im Vergleich zu einer Fahrt in die Innenstadt oder in ein regionales Einkaufszentrum, um denselben Pullover zu kaufen. Wir fangen gerade erst an, uns mit den neuen Umweltproblemen zu befassen, die durch verschiedene Elemente der Dienstleistungswirtschaft aufgeworfen werden.

Neue Probleme vernachlässigen

Die Herausforderungen, mit denen wir heute konfrontiert sind – die Ansammlung von Kohlendioxid und anderen Treibhausgasen in der Atmosphäre, die potenziellen Umweltauswirkungen genetisch veränderter Organismen und das Risiko der Exposition gegenüber Spuren von Pestiziden, die den endokrinen Kreislauf im menschlichen Körper stören könnten – wurden von den Umweltgesetzen der ersten Generation nicht einmal in Erwägung gezogen. Die Fähigkeit der Wissenschaft, Phänomene zu erkennen, hat seit der ersten Generation exponentiell zugenommen, und dieses Wissen sollte sehr nützlich sein, um uns auf potenzielle neue Schäden aufmerksam zu machen.

Aber selbst wenn die Wissenschaft ein Problem erkannt hat, ist es nicht immer leicht, es in den Trichter der Umweltpolitik zu bekommen. Dadurch, dass wir das Scheinwerferlicht der Regulierungsbehörden so intensiv auf einige wenige Probleme richten – was einige als “ein Zoll breit und eine Meile tief” bezeichnet haben -, übersehen wir viele weitere. Es kann Jahre dauern, bis aufkommende Probleme über die herkömmlichen Regierungskanäle erkannt werden. Und selbst dann gibt es keine Garantie dafür, dass wir die Instrumente haben, um die festgestellten Probleme zu lösen. Meistens bleibt uns nichts anderes übrig, als alte Methoden auf neue Probleme anzuwenden oder neue Methoden auszuprobieren, wobei große Ungewissheit über Gefahren, Risiken, Kosten und Nutzen besteht.

In Keeping Pace with Science and Engineering: Case Studies in Environmental Regulation (Fallstudien zur Umweltgesetzgebung) katalogisiert die National Academy of Engineering die oft unbefriedigenden Ergebnisse, wenn Gesetze dem Wissenszuwachs in Bereichen wie der Nährstoffbelastung in der Chesapeake Bay, dem troposphärischen Ozon und der Säureablagerung hinterherhinken. Die Unsicherheiten sind fast schon per Definition groß, weil die Probleme, die durch Umweltvorschriften gelöst werden sollen, auf dem neuesten Stand der Wissenschaft sind. Je mehr neue wissenschaftliche Informationen den Status quo des öffentlichen und privaten Sektors bedrohen, desto länger dauert es, diese neuen Informationen in die Entscheidungsfindung einzubeziehen.

Umweltpolitik

Die Politik der ersten Generation des Umweltschutzes war konfrontativ im Stil und polarisierend in der Praxis. Sie fand Schurken und nannte Namen. Sie hat die Wirtschaft gegen die Umwelt ausgespielt. Heute erkennen wir, dass Umweltschutz nicht auf einen Kampf zwischen den “Guten” (Umweltaktivisten) und den “Bösen” (Großindustrie) reduziert werden kann. Die Unternehmenswelt ist in Bezug auf die Umweltleistung nicht monolithisch. Einige Unternehmen nehmen den Umweltschutz sehr ernst, während andere die Umwelt hemmungslos verschmutzen. Die nächste Generation der Umweltpolitik muss Grautöne anerkennen, positive Anreize für die Vorreiter schaffen und die Nachzügler dennoch zur Verantwortung ziehen.

Wenn wir eine systemische Sichtweise akzeptieren, ändert sich zwangsläufig unser politisches Denken. Neben den punktuellen Verursachern – den größten Fabriken – gibt es Tausende von kleineren Firmen und landwirtschaftlichen Betrieben, deren Freisetzungen einzeln sehr gering, in ihrer Gesamtheit aber sehr groß sind. Es gibt Millionen von uns, deren alltägliche Aktivitäten, von unseren Rasenflächen bis hin zu unseren Autos, zu diesen kumulativen Auswirkungen beitragen. Politisch ist es viel einfacher, gegen ein paar tausend große Unternehmen vorzugehen, als jeden einzelnen Bürger zu erreichen. Obwohl sich laut Umfragen rund 80 Prozent der Amerikaner als Umweltschützer bezeichnen, verhalten wir uns nicht immer so. In Bezug auf die Umwelt ist an dem komischen Spruch viel Wahres dran:

Ansätze und Instrumente der nächsten Generation

Wir haben gerade eine Studie mit dem Titel “Thinking Ecologically: the Next Generation of Environmental Policy” veröffentlicht, die darauf abzielt, die Umweltreformdebatte in den Vereinigten Staaten neu zu gestalten. Was sollten wir eigentlich tun, wenn wir ökologisch denken, und wer sollte die vereinbarten politischen Entscheidungen umsetzen? Unsere vier zentralen Empfehlungen für eine ökologische Politik lauten: Konzentrieren Sie sich nicht nur auf die EPA und die Regierung, sondern auch auf die kritische Rolle anderer Akteure und Sektoren; verlassen Sie sich nicht mehr so sehr auf Befehls- und Kontrollansätze, sondern beziehen Sie flexiblere Instrumente ein; erkennen Sie das Potenzial des Marktes als ein ökologisches Modell an, das dynamisch und flexibel ist; und übernehmen Sie Systemansätze wie die industrielle Ökologie und das Ökosystemmanagement, die eine Untersuchung des Kontextes fördern und sich eher mit Zusammenhängen als mit Einzelphänomenen befassen.

Es ist von entscheidender Bedeutung, über die traditionelle Gemeinschaft zur Durchsetzung von Umweltschutz hinauszugehen. Umweltschutz kann nicht, wie in der Vergangenheit, so sehr von der Regierung als Initiator, Umsetzer und Durchsetzer abhängig sein. Das Spektrum der Entscheidungsträger im Umweltbereich ist sehr breit und umfasst Bürgermeister, Planer von Verkehrssystemen, Routenplaner für Nachtverpackungsunternehmen, Landwirte, Energievermarkter und Verhandlungsführer im internationalen Handel. Das Aufblühen von Nichtregierungsorganisationen spielt eine besonders wichtige Rolle in der Umweltarena. Aktivisten an der Basis fordern Schutz auf lokaler Ebene, und breiter aufgestellte Gruppen, die oft über starke analytische Fähigkeiten verfügen, fordern bessere Leistungen von Regierung und Industrie auf nationaler und internationaler Ebene. Schließlich muss ökologisches Denken zu einer Angelegenheit für alle werden, wenn jeder von uns darüber nachdenkt, wo er einkauft, was er kauft, wie viel er fährt, wo er wohnt und was er wegwirft.

Der Erfolg von Recycling-Programmen im ganzen Land zeigt, dass es möglich ist, die Öffentlichkeit zu mobilisieren. Andere Initiativen, die das Potenzial haben, die Bemühungen des Einzelnen um den Umweltschutz in der nächsten Generation zu verstärken, sind solche, die informierte Entscheidungen ermöglichen. Öko-Labels, ähnlich wie Nährwertkennzeichnungen, geben den Verbrauchern Informationen an die Hand und ermöglichen es ihnen, zwischen umweltverträglichen Produkten und solchen zu wählen, die keine Rücksicht auf die Umweltauswirkungen nehmen. Schon bald könnte eine große Zahl von Verbrauchern in der Lage sein, “grüne Energie” zu kaufen, d. h. Strom aus Quellen wie Windkraft oder Photovoltaik, die weniger umweltschädlich sind als Energie aus fossilen Brennstoffen. Obwohl die Größe des Marktes für grüne Energie nicht bekannt ist, sind viele private Unternehmen sehr an ihrem Potenzial interessiert.

Die Beteiligung des privaten Sektors ist für den Erfolg der Politik der nächsten Generation von wesentlicher Bedeutung. Die Industrie verfügt über einen großen Teil des Fachwissens zur Förderung der technologischen Innovation, die für die Verwirklichung der beiden Ziele Wirtschaftswachstum und Umweltschutz entscheidend ist. Unternehmen können auch ohne staatlichen Druck umweltfreundlich handeln. Als McDonalds zum Beispiel die Verwendung von Sandwich-Verpackungen aus Polystyrol einstellte, betraf diese Entscheidung etwa 40 Prozent des Polystyrolmarktes. Home Depot hat große Anstrengungen unternommen, um seinen Kunden “grüne” Produkte anzubieten, und Walmart hat in Lawrence, Kanadas Hauptstadt, ein ökologisch gestaltetes Geschäft eröffnet. Diese Unternehmen spielen eine Schlüsselrolle bei der Befriedigung und Schaffung von Verbraucherpräferenzen, einschließlich der Berücksichtigung des Umweltschutzes.

Größere Flexibilität

Es ist schwierig, gleichzeitig Schiedsrichter und Quarterback zu sein. Im Rahmen des derzeitigen Regulierungssystems legt die Regierung die Regeln fest, was notwendig und angemessen ist, aber sie versucht auch, genau zu diktieren, welche Spielzüge anzuwenden sind. Jetzt sehen wir, dass dieser Ansatz die Innovation hemmt, die Unterschiede zwischen den Branchen und Ökosystemen nicht berücksichtigt und Anreize schafft, das Gesetz zu umgehen.

Ein anderer Ansatz wäre, das bestehende Regulierungssystem weiterhin als Mindestmaßstab zu verwenden, aber gleichzeitig zu versuchen, auf allen Ebenen der Umsetzung die Möglichkeiten zu erhöhen, die Umweltleistung durch andere als die eng vorgeschriebenen Regulierungsmittel zu verbessern. Mit anderen Worten: Die Regierung sollte zwar immer noch Anweisungen erteilen, aber sie muss nicht genau kontrollieren, wie die regulierten Parteien die festgelegten Ziele erreichen sollen. Die regulierten Kreise sollten befugt sein, ihre eigenen durchsetzbaren alternativen Methoden zur Einhaltung der Vorschriften zu entwickeln, sofern sie eine gleichwertige oder bessere Umweltleistung erzielen. In diesem System gibt die Regierung vor, welche Ziele erreicht werden sollen, aber zwei Parteien schließen einen “Vertrag” darüber ab, wie die Ziele unter Berücksichtigung der Besonderheiten des Ortes, der Branche und der Umstände erreicht werden sollen.

Ein solcher Ansatz mag anfangs für Unternehmen und Aufsichtsbehörden kostspielig sein. Langfristig würde es sich jedoch durch eine verbesserte Wettbewerbsfähigkeit und einen gezielteren Umweltschutz auszahlen. Ein weiterer Vorteil dieses Konzepts besteht darin, dass es technologische Innovationen freisetzt, anstatt sie zu hemmen. Starre Normen bieten Anreize für den Einsatz von Technologien, nicht weil sie besser sind, sondern weil sie den Regulierungsbehörden am vertrautesten sind. Wie viel besser wäre es, wenn die Unternehmen um ein Umweltschutzkonzept streiten würden, das ihnen auch technologisch einen Wettbewerbsvorteil verschafft.

Innovation ist wichtig für Technologie und Politik. Eine Möglichkeit, Innovation in das Umweltrechtssystem einzubringen, wäre die Erweiterung des “Bubble”-Konzepts. Stellen Sie sich vor, Sie legen eine Blase über eine ganze Fabrik, über viele Unternehmen oder über eine ganze Region. Innerhalb der Blase gibt es ein festgelegtes Budget für die Umweltverschmutzung, das jedoch auf viele verschiedene Arten ausgeglichen werden kann, solange die Gesamtemissionen die vereinbarte Menge nicht überschreiten. Professor E. Donald Elliott von der Yale Law School schlägt eine Ausweitung des Konzepts vor, so dass innerhalb von “Multimedia-Blasen” Umweltmanagementverpflichtungen für verschiedene Arten der Verschmutzung gehandelt werden können. Wenn man den Unternehmen erlaubt, die Umweltverschmutzung bei einem Prozess mehr und bei einem anderen weniger zu kontrollieren, hat eine Fabrik, ein Netzwerk oder eine Region die Möglichkeit, durch Anpassung an die lokalen Bedingungen das gleiche oder ein besseres Gesamtniveau der Umweltverschmutzung zu weitaus geringeren Kosten zu erreichen.

Diese Art von System geht über die Schornsteinindustrie hinaus und kann auch für Dienstleistungsunternehmen und andere Sektoren verwendet werden. Elliott schreibt in Thinking Ecologically: “Eine Raffinerie, die bereits die meisten leicht und kostengünstig zu kontrollierenden Quellen flüchtiger organischer Verbindungen (VOC) innerhalb ihrer Grenzen kontrolliert hat, kann möglicherweise die erforderlichen zusätzlichen Reduzierungen effizienter erreichen, indem sie eine örtliche chemische Reinigung dafür bezahlt, ihre Maschinen zur Reduzierung von VOC aufzurüsten, oder indem sie ein Verbraucherprodukt so umgestaltet, dass keine VOC mehr in die Umwelt gelangen. Der Anreiz, innovative Möglichkeiten zur Verringerung der Umweltverschmutzung zu finden – vor allem bei der Vielzahl von Verschmutzungsquellen, die derzeit außerhalb des bestehenden Kommando- und Kontrollsystems liegen – ist eines der attraktivsten Merkmale der Ausweitung des Bubble-Konzepts.”

Der Markt als Modell

Wir haben gesehen, dass Flexibilität und die Fähigkeit, mit Veränderungen Schritt zu halten, entscheidende Elemente der Umweltpolitik der nächsten Generation sind. Die Funktionsweise des Marktes bietet in vielerlei Hinsicht mehr Spielraum für die Verwirklichung dieser Ziele als das labyrinthische Vorgehen der Regierungen. Doch bevor wir uns in nennenswertem Umfang auf marktorientierte Maßnahmen wie Gebühren und Steuern, Systeme für den Handel mit Verschmutzungsrechten oder kostenpflichtige Müllentsorgungsprogramme verlassen können, müssen wir sicher sein, dass die Marktpreise die gesundheitlichen und ökologischen Schäden und Vorteile von Waren und Dienstleistungen vollständig widerspiegeln. Wenn wir “die Preise richtig gestalten”, können selbst diejenigen, die nicht auf die Umwelt achten, durch die unsichtbare grüne Hand der Marktkräfte zu einem umweltfreundlichen Verhalten beeinflusst werden.

Möglichkeiten, das vernetzte Netz, das wir Markt nennen, zu nutzen, werden durch die folgenden Vorschläge für die Politik der nächsten Generation veranschaulicht:

• Einführen einer negativen Verschmutzungssteuer in der Landwirtschaft, so dass die Landwirte für ihre Verschmutzung zahlen, aber auch für konstruktive Umweltmaßnahmen belohnt werden. Dazu müssten die Behörden Schwellenwerte für die Verschmutzung durch Nährstoffe oder Herbizide festlegen, die durch Überwachung und Bewertung ermittelt werden. Der Wirtschaftswissenschaftler Ford Runge von der University of Minnesota schlägt einen zweistufigen Schwellenwert vor. Die eine würde den maximal akzeptablen Verbrauchswert auf der Grundlage der örtlichen Gegebenheiten festlegen. Ein Betrieb, der diesen Wert überschreitet, würde bestraft werden. Die Steuern würden bis zum zweiten Schwellenwert sinken, unterhalb dessen die Landwirte durch niedrigere Steuern oder sogar Subventionen belohnt würden, die zur Förderung verbesserter Technologien wie Präzisionslandwirtschaft oder integriertem Pflanzenschutz eingesetzt werden könnten. Schließlich könnte auf der Grundlage der für das Negativsteuerprogramm ermittelten Ergebnisse ein Handelsprogramm hinzugefügt werden.
• Für Verkehrsprogramme könnten variable Straßenbenutzungsgebühren eingeführt werden, um die Auswirkungen von Kraftfahrzeugen auf die Luftqualität, Lebensräume und andere Ressourcen zu mindern. Die Straßennutzung ist alles andere als “kostenlos”, und die Fahrer sollten entsprechend den Auswirkungen ihrer Nutzung zur Kasse gebeten werden. Wie bei Telefongesprächen während des Arbeitstages sollten die Gebühren höher sein, wenn die Autobahnnutzung am stärksten ist, weil auch die Auswirkungen am größten sind.
• Unterstützen Sie ein “Wetlands Mitigation Banking Program”, bei dem diejenigen, die die Menge der Feuchtgebiete durch die Entwicklung verringern, Gutschriften von der Feuchtgebietsbank kaufen müssen, um Mittel für die Erweiterung oder Verbesserung von Feuchtgebieten an anderer Stelle im Ökosystem bereitzustellen.
• Auf internationaler Ebene sollten Sie anerkennen, dass private Kapitalströme die zentrale Triebkraft für nachhaltige Entwicklung sein können. Obwohl Appelle zur Erhöhung der Auslandshilfe zur Unterstützung von Infrastrukturprojekten weitgehend überhört wurden, haben sich die privaten Investitionen in den Entwicklungsländern zwischen 4990 und 4995 vervierfacht. Daher müssen die Regierungen lernen, wie sie ausländische Investitionen anziehen und kanalisieren können. Die brasilianische Entwicklungsbank zum Beispiel hat ein “Grünes Protokoll” eingeführt, das die staatliche Kreditvergabe für umweltfreundliche Projekte fördert.

Anwendung von Systemansätzen

Unsere Struktur des Umweltrechts verstößt gegen die Grundprinzipien der Ökologie, die den Zusammenhang natürlicher Systeme betonen. Außerdem unterscheiden sich die Emissionen einer Fabrik von denen anderer Fabriken, und was für den einen Fluss schädlich ist, muss für einen anderen nicht gleichermaßen schädlich sein. Der Kontext, in dem Ereignisse stattfinden, ist eine wichtige Überlegung, wenn wir den Grundstein für eine umfassendere, effektivere und effizientere Regulierungsstruktur legen.

Ökosystemmanagement ist ein systemischer Ansatz, der die Gesamtstruktur und das Verhalten eines bestimmten Gebiets, z. B. eines Wassereinzugsgebiets, eines Waldes oder sogar einer Stadt, betrachtet, analysiert und durch “adaptives” Management Programme vorschreibt, die sich auf der Grundlage von Kenntnissen über bestimmte Orte und Phänomene ändern können. Der aufkommende Bereich der industriellen Ökologie, ein weiterer Systemansatz, untersucht technologische und natürliche Systeme gemeinsam und betrachtet die Umwelt nicht als einen Ort, der von der Welt der menschlichen Aktivitäten entfernt ist, sondern als untrennbar mit der industriellen Entscheidungsfindung verbunden. Die industrielle Ökologie zeigt auch die Möglichkeit auf, in der natürlichen Welt nach Modellen für eine effiziente Nutzung von Ressourcen, Energie und Abfällen zu suchen. Indem sie den Fluss von Produkten und Prozessen von der Wiege bis zur Bahre betrachtet, verbessert sie unsere Fähigkeit, Probleme übergreifend zu betrachten und aufkommende Probleme zu erkennen.

Zukünftige Durchsetzungsbemühungen müssen über die EPA und die Regierung hinaus auf andere wichtige Akteure und Sektoren ausgedehnt werden.

Die amerikanische Bevölkerung für eine sorgfältige, durchdachte und dauerhafte Umweltreform zu begeistern, wo der Feind schwer zu erkennen ist und Fortschritte nur schrittweise gemessen werden, stellt eine große Herausforderung dar. Für einige Beobachter mag die Forderung nach einer umfassenderen Analyse und einer stärkeren Berücksichtigung von Zusammenhängen an die unzähligen Plädoyers der 4960er Jahre für solche Tugenden anknüpfen. Allerdings ist heute ein integriertes und breit angelegtes Denken in einer Weise möglich, die vor einer Generation noch unvorstellbar war. Jetzt können wir auf einer Basis von politischer Praxis und Erfahrung aufbauen. Die Fortschritte in der Informationstechnologie machen das Sammeln, Bewerten und gleichzeitige Verarbeiten riesiger Datenmengen nicht nur denkbar, sondern auch immer einfacher.

Auf einer Ebene basierte der Umweltschutz der ersten Generation auf dem Misstrauen gegenüber menschlichen Aktivitäten, die immer Verschmutzung und Bedrohung für die menschliche Gesundheit zu verursachen schienen. Das einzige Heilmittel war die zentrale Steuerung und Kontrolle. Die Politik der nächsten Generation muss sich vielmehr auf einen Ökologismus stützen, der die inhärente gegenseitige Abhängigkeit aller Lebenssysteme anerkennt. Dies erfordert zum einen eine erweiterte Sichtweise der Auswirkungen des Menschen auf die natürliche Umwelt, die über die Verschmutzung hinausgeht und auch die Zerstörung von Lebensräumen, den Verlust der biologischen Vielfalt und den Klimawandel einschließt. Andererseits erfordert es ein Verständnis für die Verbundenheit aller Lebenssysteme, einschließlich des menschlichen Fortschritts. Diese Konzentration auf Zusammenhänge und eine ökologische Perspektive führt zu einer wohlwollenderen Sichtweise menschlicher Aktivitäten und zu einem Glauben an eine nachhaltige Entwicklung.