Cette note évalue les nouvelles propositions du président Bush pour stimuler l’économie via des réductions d’impôts. Nous évaluons les propositions par rapport à une série de principes pour des propositions de stimulation efficaces que nous avons développés dans des travaux antérieurs.

Des principes similaires ont été approuvés par les leaders démocrates et républicains des comités du budget de la Chambre et du Sénat dans une déclaration récente.

Les principes sont dérivés de l’idée qu’un paquet de stimulation fiscale efficace doit faire deux choses : maximiser la mesure dans laquelle il stimule directement une nouvelle activité économique à court terme ; et minimiser la mesure dans laquelle il restreint indirectement une nouvelle activité en faisant monter les taux d’intérêt. Pour atteindre ces objectifs, les décideurs politiques devraient :

• Fixer d’abord un budget global de stimulation.
• Concevoir des incitations pour les entreprises afin d’encourager les nouveaux investissements, plutôt que des aubaines pour les anciens investissements.
• Concevoir des réductions d’impôts pour les ménages afin de maximiser les effets sur les dépenses à court terme.
• S’attacher à des éléments temporaires (un an) pour les entreprises et les ménages, et non permanents.
• Maintenir une discipline fiscale à long terme.

Le plan de relance fiscal proposé par l’administration comprend cinq éléments : Une subvention fiscale permanente (par le biais de l’amortissement partiel) de l’investissement des entreprises ; l’élimination permanente de l’impôt minimum alternatif des sociétés ; des changements permanents dans les règles s’appliquant aux reports de pertes d’exploitation nettes ; l’accélération de certaines des réductions de l’impôt sur le revenu des particuliers prévues pour 2004 et peut-être pour 2006 ; et un rabais temporaire de l’impôt des ménages visant les travailleurs à revenu faible et modéré

Nous trouvons que les propositions de l’Administration (à l’exception du rabais temporaire des ménages) ne sont généralement pas conformes aux principes d’un bon plan de relance. Plus important encore, les propositions de l’Administration en faveur des entreprises seraient permanentes – même si des incitations temporaires à l’investissement auraient des effets plus importants sur l’investissement à court terme et des coûts budgétaires plus faibles. En outre, l’accélération proposée des réductions de l’impôt sur le revenu des personnes physiques serait mal ciblée pour générer des mesures de relance, en raison de sa répartition dans le temps et entre les ménages. En outre, les propositions de l’administration pourraient ne pas maintenir la discipline budgétaire à long terme.

La proposition de l’administration pourrait être améliorée de façon spectaculaire en rendant temporaires toutes les réductions permanentes des entreprises, et en renonçant à l’option d’accélérer la réduction d’impôt précédemment promulguée.

Peter R. Orszag

Vice-président de la banque d’investissement, directeur général et coresponsable mondial de la santé – Lazard

William G. Gale

The Arjay and Frances Fearing Miller Chair in Federal Economic Policy

CoDirecteur – Urban-Brookings Tax Policy Center

Permanent partial expensing of business investment

L’adoption d’une subvention fiscale permanente pour l’investissement des entreprises présente deux inconvénients par rapport à une incitation temporaire. L’incitation temporaire a des coûts plus faibles, ce qui limite toute pression à la hausse sur les taux d’intérêt provenant des coûts à long terme des changements permanents. Et même en dehors de leurs coûts budgétaires moindres, les incitations temporaires à l’investissement sont généralement considérées comme plus efficaces pour une stimulation à court terme que les incitations permanentes. Les incitations temporaires conduisent les entreprises à reporter leurs investissements sur la période au cours de laquelle elles bénéficient d’un avantage fiscal plus important. Ce point n’est pas controversé : il a été approuvé, par exemple, par Glenn Hubbard, le président du Conseil des conseillers économiques du président. Dans un document qu’il a cosigné avec Kevin Hassett, Hubbard a soutenu que “les incitations temporaires à l’investissement peuvent avoir des impacts à court terme encore plus importants sur l’investissement que les incitations permanentes à l’investissement….”

On ne comprend pas bien pourquoi l’administration propose une incitation permanente à l’investissement alors qu’une incitation temporaire serait plus efficace pour stimuler l’économie à court terme et moins coûteuse à long terme.

L’élimination permanente de l’impôt minimum alternatif sur les sociétés

Contrairement aux incitations à l’investissement, qui n’accordent des réductions d’impôt qu’aux entreprises qui entreprennent de nouveaux investissements, l’élimination de l’impôt minimum alternatif sur les sociétés accorderait des réductions d’impôt aux entreprises, qu’elles investissent ou non. Elle est donc très mal ciblée en tant que mesure de relance.

L’impôt minimum alternatif des sociétés (AMT) s’applique lorsque les sociétés ne doivent pas d’impôt sur le revenu des sociétés en raison de déductions importantes ou d’autres préférences fiscales, par rapport à leur revenu. L’élimination de l’AMT des sociétés réduirait effectivement le taux d’imposition du revenu des sociétés. Mais la grande majorité de ces revenus représente un retour sur des investissements antérieurs, et non de nouveaux investissements. Par exemple, selon les données du Bureau of Economic Analysis, la valeur des structures non résidentielles, des équipements et des logiciels s’élevait à plus de 10 000 milliards de dollars à la fin de 1999.

Pour autant, l’investissement annuel dans ces domaines s’élève à environ 1 300 milliards de dollars. Si le rendement du capital existant est égal au rendement des nouveaux investissements, et si le capital existant est tout aussi susceptible d’être soumis à l’impôt minimum alternatif sur les sociétés que le nouveau capital, environ 90 % des avantages de l’élimination de l’impôt minimum alternatif sur les sociétés reviendraient aux anciens investissements plutôt qu’aux nouveaux. En d’autres termes, l’élimination de l’impôt minimum de remplacement sur les sociétés est une approche extrêmement brutale et inefficace pour encourager les nouveaux investissements à court terme. Elle coûterait également environ 20 milliards de dollars au cours de la prochaine décennie, selon certaines estimations.

Modifications des règles s’appliquant au report rétrospectif des pertes

En vertu de la loi actuelle, les sociétés peuvent compenser les pertes actuelles par des impôts sur le revenu antérieurs pendant un maximum de deux ans. La proposition de l’administration Bush permettrait de reporter ces pertes sur un maximum de cinq ans. Comme les réductions de l’AMT pour les entreprises, cette proposition récompenserait le vieux capital, et non les nouveaux investissements, et pourrait donc ne pas stimuler les nouveaux investissements. Par exemple, la proposition fournirait des subventions fiscales aux entreprises qui ont réalisé des bénéfices élevés il y a trois ou quatre ans, qui ont cessé d’investir et qui subissent actuellement des pertes. Ces entreprises peuvent utiliser ou non les fonds supplémentaires pour entreprendre de nouveaux investissements ; la subvention fiscale est accordée indépendamment de la façon dont les entreprises décident d’utiliser les fonds. Il est certain que cette proposition (contrairement à l’abrogation de l’IMR pour les entreprises) fournirait des fonds aux entreprises qui perdent de l’argent et les aiderait à surmonter le ralentissement économique. Mais il n’y a aucune raison de rendre un tel changement permanent. Même si le but est de fournir plus de liquidités aux entreprises qui subissent des pertes actuelles, l’objectif pourrait être atteint à un coût budgétaire à long terme beaucoup plus faible – et donc avec moins d’impact négatif sur les taux d’intérêt – en faisant en sorte que toute modification des règles de report en arrière soit temporaire.

Accélération des réductions d’impôt pour les ménages à revenu élevé

Un autre élément des propositions de l’administration accélérerait au 1er janvier 2002 les réductions du taux d’impôt sur le revenu – ou une partie de celles-ci – actuellement prévues au 1er janvier 2004 et au 1er janvier 2006. Cette proposition viole le principe selon lequel toute réduction de l’impôt sur le revenu des ménages doit maximiser l’effet sur la demande à court terme, et elle peut nuire à la discipline budgétaire à long terme. Premièrement, la proposition ne maximise pas l’effet sur la demande en 2002. Le coût sur dix ans de l’accélération des réductions prévues jusqu’en 2006 s’élèverait à plus de 120 milliards de dollars, mais seul un petit pourcentage des coûts serait accumulé en 2002. En outre, les réductions de taux accélérées ne s’appliqueraient qu’aux ménages à revenu élevé, c’est-à-dire ceux qui se situent dans les 25 % supérieurs de la distribution des revenus. La propension marginale à consommer le revenu parmi le groupe à revenu élevé qui bénéficierait de l’accélération est inférieure à celle des groupes à revenu faible et modéré. Étant donné que la plupart des coûts se produiraient après 2002, et que les montants qui seraient versés aux particuliers en 2002 seraient concentrés parmi ceux qui ont des propensions à consommer relativement faibles, l’accélération des réductions d’impôt aurait un faible rendement.

Deuxièmement, l’objectif ultime de la proposition peut avoir pour effet de miner la discipline fiscale à long terme. L’accélération des réductions de taux aurait l’effet politique de contribuer à verrouiller d’autres réductions de taux d’imposition pour les contribuables aux revenus les plus élevés. Pourtant, dans un avenir proche, les Américains devront reconsidérer ces nouvelles réductions des taux d’imposition pour les contribuables à hauts revenus, à mesure que les perspectives économiques et budgétaires après l’attaque terroriste et le ralentissement actuel se préciseront. Il faudra examiner attentivement les ajustements politiques nécessaires pour maintenir une position fiscale saine à long terme (en particulier à la lumière des coûts actuels de la lutte contre le terrorisme). Les mesures qui seraient perçues comme réduisant la flexibilité des décideurs politiques pour rétablir la discipline fiscale pourraient en fait être contre-productives à court terme, en faisant en sorte que les taux d’intérêt à long terme restent sensiblement plus élevés qu’ils ne le seraient autrement.

Un rabais temporaire de l’impôt sur les ménages destiné aux travailleurs à revenu faible et modéré

Le dernier élément du plan de relance fiscal de l’Administration est le seul qui représente un élément de relance solide à court terme. L’administration est apparemment disposée à approuver une autre série de remises temporaires aux ménages, ciblées sur les ménages à revenus faibles et moyens. La recherche économique suggère que ces ménages ont tendance à dépenser une plus grande proportion de tout nouveau revenu que les ménages à revenu élevé – et plus le rabais est dépensé, plus il est efficace en tant que stimulus. Puisqu’elle est temporaire et qu’elle maximise son effet sur la demande, cette proposition représente la composante la plus prometteuse du paquet de l’Administration.

Conclusion

À l’exception du rabais d’impôt sur les ménages destiné aux travailleurs à revenu faible et modéré, le paquet de stimulation fiscale proposé par l’Administration est défectueux. Il comprend des changements permanents qui sont moins efficaces pour stimuler l’économie à court terme que les changements temporaires, mais plus coûteux. Et l’accélération des réductions d’impôts récemment adoptées pour les contribuables à hauts revenus est mal ciblée et potentiellement contre-productive. Un plan de relance plus efficace combinerait la remise aux ménages destinée aux travailleurs à revenus faibles et modérés avec une incitation temporaire à l’investissement des entreprises.