Répondre aux catastrophes naturelles a traditionnellement été considéré comme une réponse de compassion aux personnes dans le besoin. Si la compassion reste au cœur de l’action humanitaire, les organismes de secours sont de plus en plus conscients du fait que l’assistance est rarement neutre et que leurs actions peuvent avoir des conséquences à long terme, comme en témoignent les tsunamis de 2004 en Asie, l’ouragan Katrina en 2005 et le tremblement de terre de cette année en Haïti. Dans cette présentation, j’aimerais explorer certains des liens entre les catastrophes naturelles soudaines, les conflits et les droits de l’homme. En particulier, je soutiens que l’intégration d’une perspective des droits de l’homme dans la réponse aux catastrophes naturelles est importante non seulement parce qu’elle affirme les droits et la dignité des personnes vulnérables, mais aussi parce qu’elle peut prévenir les conflits au lendemain des catastrophes.

Une catastrophe naturelle est définie par l’ONU comme : “les conséquences d’événements déclenchés par des risques naturels qui dépassent la capacité de réaction locale et affectent gravement le développement social et économique d’une région.” En d’autres termes, un cyclone qui ne frappe qu’une île inhabitée n’est pas une catastrophe naturelle. Il ne s’agit pas non plus d’une catastrophe naturelle lorsque les autorités municipales sont en mesure de répondre efficacement à une inondation dans leur communauté. On peut s’interroger sur le caractère “naturel” des catastrophes naturelles. Par exemple, le bilan dévastateur de quatre ouragans en Haïti en 2008 était évidemment le résultat des tempêtes elles-mêmes, mais certainement exacerbé par la déforestation à long terme dans ce pays et par une réponse publique inadéquate. En fait, cette année-là, des ouragans meurtriers ont frappé à la fois Haïti et Cuba, mais si 800 personnes sont mortes en Haïti, seuls quatre décès à Cuba ont été signalés.

Les preuves sont claires que la pauvreté est un facteur important pour comprendre les effets des catastrophes naturelles. Le 10 décembre 1988, un tremblement de terre d’une magnitude de 6,9 sur l’échelle de Richter a frappé l’Arménie, tuant quelque 55 000 personnes et laissant 500 000 sans abri. Moins d’un an plus tard, en octobre 1989, un séisme encore plus puissant, de 7,1 sur l’échelle de Richter, a frappé San Francisco, en Californie, faisant 62 morts et 12 000 sans-abri. À l’intérieur des pays, ce sont presque toujours les pauvres et les marginaux qui sont touchés de manière disproportionnée par les catastrophes naturelles. Ils ont tendance à vivre dans des environnements moins sûrs et dans des abris moins sûrs. Les bidonvilles mal construits sont plus vulnérables aux tremblements de terre, aux glissements de terrain et aux inondations que les maisons où les riches sont plus susceptibles de vivre. Ainsi, lors du récent tremblement de terre en Haïti, les maisons de l’élite du pays étaient situées dans des quartiers moins touchés par les secousses et leurs habitations ont mieux résisté aux chocs que celles des quartiers plus pauvres.

Les catastrophes naturelles exacerbent les inégalités de genre existantes et les vulnérabilités préexistantes. La majorité des personnes qui meurent lors de catastrophes naturelles sont des femmes. Les femmes ont également tendance à avoir moins accès aux ressources essentielles pour la préparation, l’atténuation et la réhabilitation. L’assistance peut souvent avoir un impact discriminatoire, même si ce n’est pas intentionnel. Les politiques gouvernementales peuvent renforcer les divisions sociales.

La fréquence et la gravité des catastrophes naturelles à déclenchement soudain augmentent. Actuellement, on compte environ 400 catastrophes naturelles par an, touchant 200 millions de personnes. C’est le double du nombre rapporté il y a 20 ans. Les phénomènes hydrométéorologiques, en particulier, sont en augmentation, très probablement en raison du changement climatique. Sur les 200 millions de personnes dont la vie est affectée par des catastrophes naturelles, environ 36 millions ont été forcées de quitter leur foyer en 2008 et sont considérées comme des personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays. Contrairement aux personnes déplacées par un conflit, ce déplacement est généralement temporaire et se produit presque toujours à l’intérieur des frontières du pays. Toutefois, comme le montre notre propre ouragan Katrina, le déplacement peut durer longtemps. On estime qu’environ un quart des personnes déplacées par l’ouragan Katrina ne sont pas revenues.

Quelle est la relation entre les catastrophes naturelles et les conflits ?

Il existe plusieurs façons d’explorer cette relation : Quel est l’effet cumulatif des catastrophes naturelles et des conflits sur la vie des gens ? Les catastrophes naturelles contribuent-elles aux conflits ? La réponse aux catastrophes naturelles permet-elle de résoudre les conflits ? Ou les aggrave-t-elle ?

Il y a des cas où les catastrophes naturelles se produisent dans des endroits où les conflits ont déjà perturbé la vie des gens, par exemple aux Philippines, en Irak, en Somalie, au Kenya, en Colombie et en Haïti. La définition d’une catastrophe naturelle étant liée à la capacité de réaction de la société, les structures étatiques et sociales affaiblies par les conflits sont moins susceptibles de pouvoir répondre aux effets d’un risque naturel, ce qui accroît la probabilité d’une catastrophe naturelle. Par exemple, le gouvernement somalien est extrêmement faible (il ne contrôle que quelques pâtés de maisons de la capitale) en raison d’un conflit de longue date et est donc incapable de réagir à la sécheresse ou aux inondations qui se sont produites dans son pays. S’il n’y avait pas de conflit en Somalie, il est plus probable que les institutions étatiques et communautaires seraient mieux à même de faire face aux risques naturels, et peut-être même d’éviter les catastrophes toutes ensemble.

Bien que les situations varient, la survenue d’une catastrophe naturelle dans une zone affectée par un conflit en cours peut entraîner :

• une misère accrue pour les personnes dont la vie a déjà été perturbée par le conflit. Par exemple, aux Philippines, les camps de personnes déplacées par le conflit à Mindanao ont été inondés en 2008, ce qui aurait sapé leurs capacités d’adaptation.
• un nouveau déplacement comme lorsque les personnes déplacées par le conflit sont obligées de se déplacer encore une fois à cause de la catastrophe. Dans le cas des inondations de Mindanao, certaines des personnes déplacées par le conflit ont été contraintes de se déplacer à nouveau en raison des inondations. Ou encore, suite au tsunami au Sri Lanka, certaines des personnes déplacées par le conflit ont été déplacées à nouveau à cause de l’onde de tempête.
• des difficultés accrues pour les communautés accueillant les déplacés. Ainsi en Somalie, les zones rurales durement touchées par les inondations de 2009 avaient déjà des difficultés à faire pousser suffisamment de nourriture pour leurs communautés. L’arrivée de Somaliens déplacés par les combats à Mogadiscio a accru la pression sur ces communautés. La majorité des récentes personnes déplacées de Mogadiscio se sont rendues dans le corridor voisin d’Afgooye – ce qui en fait la “plus forte densité de personnes déplacées au monde – plus d’un demi-million de personnes déplacées sur un tronçon de 15 kilomètres de route.”
• plus de difficultés pour les organismes de secours à accéder aux communautés touchées. C’est particulièrement le cas pour les pays dont les gouvernements ne sont pas disposés à étendre l’accès aux acteurs humanitaires. Par exemple, après le tremblement de terre de 1990 dans la province de Gilan en Iran, qui mesurait 7,7 sur l’échelle de Richter, a tué 50 000 personnes et décimé des villages entiers, le gouvernement a d’abord insisté pour que le pays gère la crise par lui-même et a refusé l’aide internationale. Lorsque le gouvernement a accepté de faire appel à l’aide de l’étranger, une proportion importante des personnes touchées était déjà décédée de morts qui auraient pu être évitées. Un rejet initial similaire de l’aide internationale par le gouvernement de la Birmanie/Myanmar après le cyclone Nargis de mai 2008 a compliqué les opérations de secours.

Il semble intuitivement logique de conclure que les conflits aggravent l’impact des catastrophes naturelles en affaiblissant la capacité de l’État, de la communauté et des individus à réagir.

Il existe étonnamment peu d’études empiriques à long terme sur la relation entre les conflits et les catastrophes naturelles. Nel et Righarts ont examiné les données de 187 pays et autres entités politiques pour la période de 1950 à 2000 et ont constaté que les catastrophes naturelles à déclenchement rapide augmentent considérablement le risque de conflit civil violent à court et à moyen terme, en particulier dans les pays à revenu faible et intermédiaire qui présentent de fortes inégalités, des régimes politiques mixtes (qui ne sont ni entièrement autocratiques ni entièrement démocratiques) et une croissance économique lente. De même, Olson et Drury ont constaté que plus un pays est développé, moins une catastrophe naturelle est susceptible d’avoir des conséquences politiques.

Rakhi Bhavnani soutient que “les changements soudains provoqués par les catastrophes naturelles exacerbent les problèmes auxquels les gens sont confrontés au quotidien, renforçant les conditions de conflit telles que les griefs, les opportunités politiques et la mobilisation. Les catastrophes créent des griefs qui mènent au conflit en provoquant des perturbations massives, en influençant le comportement individuel, les organisations communautaires et politiques, et les relations de pouvoir entre les individus, les groupes et les organisations qui les servent. Au lendemain d’une catastrophe, l’infrastructure physique d’un pays est affectée, empêchant souvent la distribution adéquate de nourriture et de fournitures médicales. Les récoltes sont détruites, ce qui donne lieu à des pénuries alimentaires, des famines et des conflits localisés pour les ressources. Comme une catastrophe détruit de nombreuses institutions sociales et politiques clés

, elle menace la stabilité politique et crée un vide de pouvoir et une opportunité pour les seigneurs de la guerre et les gangs criminels d’usurper le pouvoir… Une catastrophe naturelle a la propension de remodeler la société et avec elle, sa capacité à gérer le risque, les griefs et le changement politique.” Il teste cette hypothèse en utilisant les données de la base de données internationale des catastrophes EM-DAT sur les catastrophes soudaines et à évolution lente de 1991 à 1999, ainsi que diverses bases de données sur les conflits et les rapports d’actualité, afin d’évaluer si les catastrophes naturelles augmentent le risque de conflit. Bhavnani conclut que les catastrophes naturelles “contribuent effectivement aux conflits parce qu’elles créent une concurrence pour des ressources rares, exacerbent les inégalités avec la distribution inégale de l’aide, modifient les relations de pouvoir entre les individus, les groupes et les organisations qui les servent, et peuvent créer des vides de pouvoir et des opportunités pour les seigneurs de la guerre d’usurper le pouvoir.”

En d’autres termes, il semble que, en particulier pour les pays en développement dont les gouvernements sont faibles, une catastrophe naturelle peut provoquer une instabilité politique. En effet, dans des pays comme le Guatemala (tremblement de terre de 1976) et le Nicaragua (tremblement de terre de 1976), les gouvernements sont tombés en grande partie à cause du mécontentement populaire sur la façon dont la réponse à la catastrophe a été organisée. En effet, la mauvaise réponse du gouvernement du Pakistan occidental au typhon de 1970 au Pakistan oriental a été une raison principale de la guerre qui s’en est suivie et qui a abouti à l’indépendance du Bangladesh l’année suivante.

L’une des comparaisons les plus intéressantes de la relation entre les conflits et les catastrophes naturelles est l’effet des tsunamis de 2004 sur les conflits au Sri Lanka et à Aceh, en Indonésie. Au moment où les tsunamis ont frappé, les deux pays étaient enlisés dans des conflits prolongés. À Aceh, la réponse au tsunami semble avoir contribué à la résolution d’un conflit qui couvait depuis longtemps entre le Gerakan Aceh Merdeka (GAM) et le gouvernement. En revanche, la réponse au tsunami au Sri Lanka semble avoir exacerbé les tensions entre les Tigres tamouls (Liberation Tigers of Tamil Ealam (LTTE)) et le gouvernement du Sri Lanka.

Qu’est-ce qui a fait la différence ? Comme d’habitude dans ces situations, de nombreux facteurs sont responsables à la fois du conflit et de sa résolution. Plusieurs chercheurs ont fait valoir que ces deux cas se trouvaient à des “stades” différents du conflit et que le tsunami (et la réponse à la catastrophe) a eu des impacts différents sur les parties belligérantes. Bauman et al. affirment que dans le conflit entre l’Indonésie et l’Aceh, vieux de 30 ans, les deux parties avaient pris conscience qu’une solution militaire n’était pas viable et cherchaient une solution politique, mais ne disposaient pas d’une stratégie de sortie. Tant le gouvernement que les insurgés ont été gravement touchés par le tsunami. Le gouvernement n’avait pas la capacité de reconstruire Aceh sans l’aide internationale et a été contraint d’autoriser les acteurs internationaux à entrer dans la région, ce qui leur avait été largement refusé auparavant en raison du conflit. La présence internationale a apporté un sentiment de sécurité à la population et, associée à un soutien international fort et à une direction politique engagée, les négociations de paix ont repris. En août 2005, un protocole d’accord a été signé, dans lequel le gouvernement indonésien a reconnu le droit d’Aceh à une “autonomie spéciale”, une solution qui ne va pas jusqu’à la sécession qui avait été demandée auparavant. Cet accord a mis fin à près de 30 ans de conflit qui avait fait 15 000 morts et déplacé jusqu’à 150 000-250 000 personnes.

En comparaison, lorsque le tsunami a frappé le Sri Lanka, le processus de paix était pareillement dans l’impasse, les LTTE occupaient une position forte et le tsunami lui-même a affecté différemment les communautés tamoule et cinghalaise. À l’époque, la majorité des 390 000 personnes déplacées par le conflit vivaient dans le Nord et l’Est et étaient tamoules. Mais la majorité – mais pas la totalité – des personnes touchées par le tsunami étaient des Cinghalais vivant dans le Sud. On estime que 457 000 Sri Lankais ont été déplacés par le tsunami. Alors que l’on parlait beaucoup au Sri Lanka de s’unir pour répondre aux victimes du tsunami, en fait, il y a eu des tensions dès le début, les deux parties cherchant à utiliser l’occasion – et l’aide – pour renforcer leurs propres positions.

Comme le rapportent Hoffman et al, le gouvernement craignait que les TLET n’utilisent le tsunami pour obtenir la sympathie, la reconnaissance et l’aide directe de la communauté internationale et, par conséquent, a bloqué les occasions qui, selon lui, profiteraient aux TLET. En même temps, les TLET ne faisaient pas confiance au gouvernement pour distribuer l’aide équitablement et cherchaient à obtenir un accès direct à l’aide. La population tamoule était très mécontente du fait que l’aide était principalement destinée aux personnes touchées par le tsunami dans le Sud, principalement des Cinghalais, tandis que les personnes touchées par le tsunami dans le Nord et l’Est, principalement des Tamouls, ne recevaient pas une part proportionnelle. Et les personnes déplacées par le conflit, principalement des Tamouls dans le Nord et l’Est, recevaient beaucoup moins. Les efforts déployés pour mettre au point une réponse commune entre Cinghalais et Tamouls ont échoué. La discrimination de traitement entre les personnes déplacées par le conflit et celles touchées par le tsunami au Sri Lanka a contribué aux tensions. Les Tamouls se sont plaints du fait que le gouvernement n’a pas fourni une aide adéquate et les musulmans se sont sentis ignorés et victimes de discrimination. Les incriminations intercommunautaires ont refait surface. L’espoir et les attentes se sont effondrés et le conflit a repris fin 2006, entraînant le déplacement de 200 000 personnes supplémentaires. En 2009, le gouvernement à dominante cinghalaise a vaincu les LTTE lors d’une offensive brutale.

L’une des leçons du tsunami est une affirmation de l’argument classique de Mary Anderson selon lequel l’aide humanitaire peut soit atténuer, soit accélérer les conflits. C’est également un facteur majeur dans les déplacements induits par les conflits, car l’aide humanitaire peut être détournée pour soutenir les groupes armés et prolonger réellement le conflit.

Catastrophes naturelles et droits de l’homme

C’est le tsunami de 2004 qui a mis la question des droits de l’homme et de la réponse aux catastrophes naturelles au premier plan de l’agenda international. Cela s’explique en partie par l’ampleur même de la catastrophe et l’échelle de la réponse. Contrairement à la plupart des catastrophes naturelles, la réponse aux tsunamis a été bien financée. Grâce à un financement suffisant, les organismes de secours ont pu élaborer des programmes ambitieux et n’ont généralement pas eu besoin de coordonner leurs efforts avec d’autres. Dans le pire des cas, cela a entraîné une concurrence entre les agences pour les bénéficiaires et une prise de conscience de l’impact discriminatoire de l’aide. Bien que cette discrimination ait probablement été une caractéristique de la plupart des opérations de secours en cas de catastrophe, la simple présence de centaines d’ONG, d’agences d’aide bilatérale et d’organisations internationales l’a rendue plus apparente aux yeux des observateurs. Le fait que les organismes de secours disposaient généralement de bonnes ressources leur a également permis de consacrer davantage de ressources au suivi et à l’évaluation – ce qui a également mis en évidence non seulement des modèles d’assistance inéquitables, mais aussi une série de problèmes de protection.

En réponse au tsunami, le Représentant du Secrétaire général pour les droits de l’homme des personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays, Walter Kälin, a élaboré des Directives opérationnelles sur les droits de l’homme et les catastrophes naturelles qui ont été adoptées par le Comité permanent interorganisations en 2006 et se concentrent sur ce que les acteurs humanitaires devraient faire pour mettre en œuvre une approche de l’action humanitaire fondée sur les droits dans le contexte des catastrophes naturelles. Ils fournissent des conseils concrets sur la manière de garantir le respect des droits des personnes touchées par les catastrophes, sont actuellement en cours de révision sur la base des réactions du terrain et servent de base à un certain nombre d’initiatives de formation et de sensibilisation. Elles reposent sur la conviction que les droits de l’homme constituent le fondement juridique de tout le travail humanitaire lié aux catastrophes naturelles et de la plupart des actions humanitaires menées auprès des victimes de conflits internes.

Ces lignes directrices soulignent que :

• Les personnes touchées par des catastrophes naturelles devraient jouir des mêmes droits et libertés en vertu du droit des droits de l’homme que les autres dans leur pays et ne pas être discriminées.
• Les Etats ont le devoir et la responsabilité première de fournir une assistance aux personnes touchées par des catastrophes naturelles et de protéger leurs droits de l’homme.
• Les organisations qui fournissent protection et assistance acceptent que les droits de l’homme sous-tendent toute action humanitaire.
• Toutes les communautés touchées par la catastrophe devraient avoir droit à des informations facilement accessibles concernant la nature de la catastrophe à laquelle elles sont confrontées, les mesures d’atténuation possibles qui peuvent être prises, les informations d’alerte rapide et les informations sur l’aide humanitaire en cours.

Les problèmes que rencontrent souvent les personnes touchées par les catastrophes naturelles sont les suivants : l’inégalité d’accès à l’aide ; la discrimination dans la fourniture de l’aide ; la réinstallation forcée ; la violence sexuelle et sexiste ; la perte de documents ; le recrutement d’enfants dans les forces combattantes ; le retour ou la réinstallation non sécurisés ou involontaires ; et les questions de restitution des biens. Ces problèmes sont similaires à ceux rencontrés par les personnes déplacées ou autrement affectées par les conflits.

Bien qu’il y ait de nombreuses discussions au sein de la communauté des droits de l’homme sur la hiérarchisation de certains droits, il est généralement admis que la première priorité est de protéger la vie, la sécurité personnelle, ainsi que l’intégrité physique et la dignité des populations touchées en :

• Réalisant des évacuations et des réinstallations lorsque cela est nécessaire afin de protéger la vie
• Protégeant les populations contre les impacts négatifs des risques naturels
• Protégeant les populations contre la violence, y compris la violence fondée sur le genre
• Assurer la sécurité dans les camps lorsqu’elle est nécessaire
• Protéger les populations contre les mines terrestres antipersonnel et autres engins explosifs

Une deuxième catégorie de droits est celle qui concerne les besoins fondamentaux de la vie, notamment :

• L’accès aux biens et services et à l’assistance humanitaire
• La fourniture d’une alimentation adéquate, et de services d’assainissement, d’abris, de vêtements et de services de santé essentiels.

Protection d’autres droits économiques, sociaux et culturels, notamment

• L’éducation
• La propriété et les biens
• Le logement
• Les moyens de subsistance et le travail

Enfin, d’autres droits civils et politiques doivent être protégés :

• Documentation
• Liberté de mouvement et droit de retour
• Vie familiale et parents disparus ou décédés
• Expression, réunion et association, et religion
• Droits électoraux

Ceci offre des orientations concrètes à ceux qui répondent aux catastrophes naturelles – qu’il s’agisse de gouvernements, d’organisations internationales ou d’organisations non gouvernementales. Par exemple, au lendemain d’une inondation, les gouvernements ne sont souvent pas en mesure de fournir les installations éducatives nécessaires aux enfants touchés. Cela peut (et doit) venir plus tard, une fois que les enfants sont protégés contre la violence et ont accès aux nécessités de base de la vie. De même, le droit à la documentation est une question cruciale pour de nombreuses personnes touchées par des situations d’urgence, mais les communautés affectées ont un besoin plus urgent de nourriture et d’eau en quantité suffisante.

Même avec les meilleures intentions de toutes les personnes concernées, il n’est parfois pas possible de garantir que les droits de toutes les personnes affectées par une urgence soient pleinement et immédiatement respectés. Par exemple, l’accès aux populations touchées est souvent difficile, les personnes chargées de répondre aux catastrophes peuvent elles-mêmes être touchées, les groupes qui sont déjà socialement vulnérables sont généralement les plus touchés par les catastrophes et les exigences logistiques pour s’assurer que les articles d’assistance nécessaires sont au bon endroit et sont livrés peuvent être importantes. Les ressources sont presque toujours limitées dans la phase initiale de la réponse aux catastrophes. Toutefois, en se préparant aux catastrophes, les gouvernements et les organismes de secours peuvent et doivent effectuer leur planification de manière à garantir le respect des droits de l’homme. Et avec le temps, il est généralement plus facile pour les interventions en cas de catastrophe d’intégrer un aspect explicitement axé sur les droits de l’homme.

Plus que des traités et des listes de contrôle, la planification des interventions d’urgence nécessite l’adoption d’une perspective ou d’un état d’esprit axé sur les droits de l’homme. Cela signifie que les intervenants doivent constamment se poser des questions telles que : “qui sont les groupes vulnérables dans cette communauté et comment nos plans garantissent-ils qu’ils sont protégés et aidés ?”. “Alors même que nous nous efforçons d’approvisionner cette communauté en eau, quelqu’un d’autre travaille-t-il sur la phase suivante, à savoir l’éducation et la protection des biens de ceux qui sont partis ?” “Comment nos actions affecteront-elles les droits de ceux qui ne vivent pas dans des camps ?” Pour développer un état d’esprit axé sur les droits de l’homme, il faut non seulement comprendre les normes internationales et nationales, mais aussi s’engager à faire en sorte que la dignité inhérente et les droits humains fondamentaux de tous soient respectés.

Adopter une réponse fondée sur les droits de l’homme pour les personnes touchées par les catastrophes naturelles est une façon concrète de s’assurer que les catastrophes naturelles n’exacerbent pas les conflits existants ou n’en provoquent pas de nouveaux.

.