La risposta ai disastri naturali è stata tradizionalmente vista come una risposta compassionevole alle persone in difficoltà. Mentre la compassione rimane al centro dell’azione umanitaria, le agenzie di soccorso sono sempre più consapevoli del fatto che l’assistenza è raramente neutrale e che le loro azioni possono avere conseguenze a lungo termine, come dimostrano gli tsunami del 2004 in Asia, l’uragano Katrina nel 2005 e il terremoto di quest’anno ad Haiti. In questa presentazione, vorrei esplorare alcune delle connessioni tra disastri naturali improvvisi, conflitti e diritti umani. In particolare, sostengo che incorporare una prospettiva dei diritti umani nella risposta ai disastri naturali è importante non solo perché afferma i diritti e la dignità delle persone vulnerabili, ma anche perché può prevenire i conflitti all’indomani dei disastri.

Un disastro naturale è definito dalle Nazioni Unite come: “le conseguenze di eventi scatenati da pericoli naturali che sopraffanno la capacità di risposta locale e colpiscono gravemente lo sviluppo sociale ed economico di una regione”. In altre parole, un ciclone che colpisce solo un’isola disabitata non è un disastro naturale. Né è un disastro naturale quando le autorità municipali sono in grado di rispondere efficacemente alle inondazioni nella loro comunità. Ci sono domande su quanto siano “naturali” i disastri naturali. Per esempio, il devastante tributo ad Haiti di 4 uragani nel 2008 è stato ovviamente il risultato delle tempeste stesse, ma certamente esacerbato dalla deforestazione a lungo termine in quel paese e dalla risposta pubblica inadeguata. Infatti, in quell’anno, uragani mortali hanno colpito sia Haiti che Cuba, ma mentre 800 persone sono morte ad Haiti, solo quattro vittime a Cuba sono state riportate.

L’evidenza è chiara che la povertà è un fattore importante per comprendere gli effetti dei disastri naturali. Il 10 dicembre 1988, un terremoto di 6,9 gradi della scala Richter ha colpito l’Armenia, uccidendo circa 55.000 persone e lasciandone 500.000 senza tetto. Meno di un anno dopo, nell’ottobre 1989, un terremoto ancora più forte, 7,1 della scala Richter, ha colpito San Francisco, California, uccidendo 62 persone e lasciando 12.000 senza tetto. All’interno dei paesi, sono quasi sempre i poveri e gli emarginati ad essere colpiti in modo sproporzionato dai disastri naturali. Essi tendono a vivere in ambienti meno sicuri e in rifugi meno sicuri. Le baraccopoli costruite in modo scadente sono più vulnerabili ai terremoti, alle frane e alle inondazioni che le case dove è più probabile che vivano i ricchi. Così, nel recente terremoto di Haiti, le case dell’élite del paese erano situate in quartieri meno colpiti dalle scosse e le loro case avevano maggiori probabilità di resistere alle scosse rispetto a quelle dei quartieri più poveri.

I disastri naturali esacerbano le disuguaglianze di genere esistenti e le vulnerabilità preesistenti. La maggior parte di coloro che muoiono nei disastri naturali sono donne. Le donne tendono anche ad avere meno accesso alle risorse essenziali per la preparazione, la mitigazione e la riabilitazione. L’assistenza può spesso avere un impatto discriminatorio, anche se non intende esserlo. Le politiche governative possono rafforzare le divisioni sociali.

La frequenza e la gravità dei disastri naturali improvvisi è in aumento. Attualmente ci sono circa 400 disastri naturali all’anno, che colpiscono 200 milioni di persone. Questo è il doppio del numero riportato 20 anni fa. In particolare gli eventi idrometeorologici stanno aumentando – molto probabilmente come risultato del cambiamento climatico. Dei 200 milioni di persone le cui vite sono colpite dai disastri naturali, circa 36 milioni sono stati costretti a lasciare le loro case nel 2008 e sono considerati sfollati interni. A differenza di quelli sfollati a causa di un conflitto, questo spostamento è di solito temporaneo e avviene quasi sempre all’interno dei confini del paese. Tuttavia, come dimostra il nostro uragano Katrina, lo spostamento può durare a lungo. Si stima che circa un quarto degli sfollati dell’uragano Katrina non sia tornato.

Qual è la relazione tra i disastri naturali e i conflitti?

Ci sono diversi modi di esplorare questa relazione: Qual è l’effetto cumulativo dei disastri naturali e dei conflitti sulla vita delle persone? I disastri naturali contribuiscono al conflitto? La risposta ai disastri naturali aiuta a risolvere i conflitti? O li peggiora?

Ci sono casi in cui i disastri naturali si verificano in luoghi dove il conflitto ha già sconvolto la vita delle persone, per esempio le Filippine, l’Iraq, la Somalia, il Kenya, la Colombia e Haiti. Poiché la definizione di un disastro naturale è legata alla capacità di risposta della società, le strutture statali e sociali che sono indebolite dai conflitti hanno meno probabilità di essere in grado di rispondere agli effetti di un pericolo naturale, rendendo più probabile il verificarsi di un disastro naturale. Per esempio, il governo somalo è estremamente debole (controlla solo pochi isolati della capitale) a causa di un conflitto di lunga data e quindi non è in grado di rispondere né alla siccità né alle inondazioni che si sono verificate nel suo paese. Se non ci fossero conflitti in Somalia, è più probabile che sia lo stato che le istituzioni comunitarie sarebbero in grado di affrontare meglio i rischi naturali, forse evitando del tutto i disastri.

Anche se le situazioni variano, il verificarsi di un disastro naturale in un’area colpita da un conflitto in corso può portare a:

• un aumento della miseria per le persone la cui vita è già stata sconvolta dal conflitto. Per esempio, nelle Filippine i campi per le persone sfollate a causa del conflitto a Mindanao sono stati inondati nel 2008, minando, secondo quanto riferito, la loro capacità di far fronte alla situazione.
• Spostamento ulteriore come quando le persone sfollate dal conflitto sono costrette a spostarsi ancora una volta a causa del disastro. Nel caso delle inondazioni di Mindanao, alcuni degli sfollati del conflitto sono stati costretti a spostarsi di nuovo a causa delle inondazioni. Oppure, dopo lo tsunami nello Sri Lanka, alcuni degli sfollati a causa del conflitto sono stati nuovamente sfollati a causa dell’ondata di maltempo.
• aumentano le difficoltà delle comunità che ospitano gli sfollati. Così in Somalia, le aree rurali duramente colpite dalle inondazioni del 2009 avevano già difficoltà a coltivare cibo sufficiente per le loro comunità. L’arrivo dei somali sfollati dai combattimenti a Mogadiscio ha aumentato la pressione su queste comunità. La maggior parte dei recenti sfollati interni di Mogadiscio è andata nel vicino corridoio di Afgooye – rendendolo la “più alta densità di sfollati interni del mondo – oltre mezzo milione di sfollati interni lungo un tratto di 15 chilometri di strada.”
• più difficoltà per le agenzie di soccorso nell’accedere alle comunità colpite. Questo è particolarmente il caso di paesi con governi che non sono disposti a estendere l’accesso agli attori umanitari. Per esempio, dopo il terremoto del 1990 nella provincia di Gilan in Iran, che misurò 7,7 sulla scala Richter, uccise 50.000 persone e decimò interi villaggi, il governo inizialmente insistette che il paese avrebbe gestito la crisi da solo e rifiutò l’assistenza internazionale. Nel momento in cui il governo era disposto ad arruolare l’assistenza dall’estero, una parte significativa delle persone colpite era, secondo quanto riferito, morta per una morte altrimenti evitabile. Un simile rifiuto iniziale degli aiuti internazionali da parte del governo della Birmania/Myanmar dopo il ciclone Nargis del maggio 2008 ha complicato lo sforzo di soccorso.

Sembra avere un senso intuitivo concludere che i conflitti peggiorano l’impatto dei disastri naturali indebolendo lo stato, la comunità e la capacità individuale di rispondere.

Ci sono sorprendentemente pochi studi empirici a lungo termine sulla relazione tra conflitti e disastri naturali. Nel e Righarts hanno esaminato i dati di 187 paesi e altre entità politiche per il periodo 1950-2000 e hanno scoperto che i disastri naturali di rapida insorgenza aumentano significativamente il rischio di conflitti civili violenti sia a breve che a medio termine, in particolare nei paesi a basso e medio reddito che hanno un’alta disuguaglianza, regimi politici misti (che non sono né completamente autocratici né democratici) e una crescita economica lenta. Allo stesso modo, Olson e Drury hanno scoperto che più un paese è sviluppato, meno è probabile che un disastro naturale abbia conseguenze politiche.

Rakhi Bhavnani sostiene che “i cambiamenti improvvisi causati dai disastri naturali esacerbano i problemi che la gente affronta quotidianamente, aumentando le condizioni per il conflitto, come le lamentele, le opportunità politiche e la mobilitazione. I disastri creano risentimenti che portano al conflitto causando uno sconvolgimento di massa, colpendo il comportamento individuale, le organizzazioni comunitarie e politiche, e le relazioni di potere tra gli individui, i gruppi e le organizzazioni che li servono. Nelle immediate conseguenze di un disastro, l’infrastruttura fisica di un paese è colpita, spesso impedendo l’adeguata distribuzione di cibo e forniture mediche. I raccolti vengono distrutti, dando origine a carenze di cibo, carestie e conflitti localizzati per le risorse. Poiché un disastro distrugge molte istituzioni sociali e politiche chiave

, minaccia la stabilità politica e crea un vuoto di potere e l’opportunità per i signori della guerra e le bande criminali di usurpare il potere… Un disastro naturale ha la propensione a rimodellare la società e insieme ad essa, la sua capacità di gestire il rischio, le lamentele e il cambiamento politico”. Bhavnani verifica questa ipotesi utilizzando i dati dell’EM-DAT International Disaster Database sui disastri improvvisi e lenti dal 1991-1999 e vari database sui conflitti e notizie per valutare se i disastri naturali aumentano il rischio di conflitto. Bhavnani conclude che i disastri naturali “contribuiscono al conflitto perché creano competizione per risorse scarse, esacerbano l’ineguaglianza con la distribuzione iniqua degli aiuti, cambiano le relazioni di potere tra individui, gruppi e organizzazioni che li servono, e possono creare vuoti di potere e opportunità per i signori della guerra di usurpare il potere”.

In altre parole, sembra che soprattutto per i paesi in via di sviluppo con governi deboli, un disastro naturale può causare instabilità politica. Infatti, in paesi come il Guatemala (terremoto del 1976) e il Nicaragua (terremoto del 1976), i governi sono caduti in gran parte a causa del malcontento popolare sul modo in cui è stata organizzata la risposta al disastro. In effetti, la scarsa risposta del governo del Pakistan occidentale al tifone del 1970 nel Pakistan orientale è stata una delle ragioni principali della successiva guerra che ha portato all’indipendenza del Bangladesh l’anno successivo.

Uno dei confronti più interessanti della relazione tra conflitti e disastri naturali è l’effetto dello tsunami del 2004 sui conflitti in Sri Lanka e Aceh, Indonesia. Al momento in cui lo tsunami ha colpito, entrambi i paesi erano impantanati in lunghi conflitti. Ad Aceh, la risposta allo tsunami sembra aver contribuito alla risoluzione di un lungo conflitto tra Gerakan Aceh Merdeka (GAM) e il governo. Al contrario, la risposta allo tsunami nello Sri Lanka sembra aver esacerbato le tensioni tra le Tigri Tamil (Liberation Tigers of Tamil Ealam (LTTE) e il governo dello Sri Lanka.

Cosa ha fatto la differenza? Come è usuale in queste situazioni, ci sono molti fattori che sono responsabili sia del conflitto che della sua risoluzione. Diversi ricercatori hanno fatto notare che questi due casi si trovavano in diverse “fasi” del conflitto e che lo tsunami (e la risposta al disastro) ha avuto impatti diversi sulle parti in guerra. Bauman et al. sostengono che nel trentennale conflitto Indonesia/Aceh, entrambe le parti avevano capito che una soluzione militare non era praticabile e cercavano una soluzione politica, ma non avevano una strategia di uscita. Sia il governo che gli insorti sono stati gravemente colpiti dallo tsunami. Il governo non aveva la capacità di ricostruire Aceh senza il sostegno internazionale ed è stato costretto a permettere agli attori internazionali di entrare nella regione – cosa che prima era stata ampiamente negata a causa del conflitto. La presenza internazionale ha dato un senso di sicurezza alla popolazione e, insieme al forte sostegno internazionale e a una leadership politica impegnata, sono stati riavviati i negoziati di pace. Nell’agosto 2005, è stato firmato un memorandum d’intesa in cui il governo indonesiano ha riconosciuto il diritto di Aceh a una “autonomia speciale”, una soluzione diversa dalla secessione che era stata richiesta in precedenza. Questo accordo mise fine a quasi 30 anni di conflitto che aveva causato 15.000 morti e fino a 150.000-250.000 sfollati.

In confronto, quando lo tsunami ha colpito lo Sri Lanka, il processo di pace era analogamente in stallo, la LTTE aveva una posizione forte e lo stesso tsunami ha colpito le comunità tamil e singalese in modo diverso. All’epoca, la maggior parte dei 390.000 sfollati indotti dal conflitto viveva nel nord e nell’est ed era tamil. Ma la maggior parte – anche se non tutti – di quelli colpiti dallo tsunami erano cingalesi che vivevano nel sud. Si stima che 457.000 abitanti dello Sri Lanka siano stati sfollati a causa dello tsunami. Mentre in Sri Lanka si è parlato molto di unirsi per rispondere alle vittime dello tsunami, in realtà ci sono state tensioni fin dall’inizio, poiché entrambe le parti hanno cercato di usare l’occasione – e il soccorso – per rafforzare le proprie posizioni.

Come riportano Hoffman e altri, il governo era preoccupato che la LTTE potesse utilizzare lo tsunami per ottenere simpatia internazionale, riconoscimento e assistenza diretta e, di conseguenza, bloccava le opportunità che pensava avrebbero beneficiato la LTTE. Allo stesso tempo, la LTTE non si fidava del fatto che il governo distribuisse equamente l’assistenza e cercava un accesso diretto agli aiuti. C’era un forte senso di lamentela tra la popolazione tamil per il fatto che l’assistenza andava principalmente alle persone colpite dallo tsunami nel sud, per lo più cingalesi, mentre quelle colpite dallo tsunami nel nord e nell’est, per lo più tamil, non ricevevano una quota proporzionata. E gli sfollati del conflitto, per lo più tamil nel nord e nell’est, hanno ricevuto molto meno. Gli sforzi per sviluppare una risposta comune tra cingalesi e tamil sono falliti. La discriminazione nel trattamento tra gli sfollati interni causati dal conflitto e quelli colpiti dallo tsunami in Sri Lanka ha contribuito alle tensioni. I tamil hanno lamentato che il governo non ha fornito un’assistenza adeguata e i musulmani si sono sentiti ignorati e discriminati. Le incriminazioni intercomunitarie sono tornate. La speranza e le aspettative sono crollate e il conflitto si è riacceso alla fine del 2006, causando lo spostamento di altre 200.000 persone. Nel 2009, il governo dominato dai cingalesi ha sconfitto la LTTE in una brutale offensiva.

Una delle lezioni dello tsunami è un’affermazione del classico argomento di Mary Anderson che l’assistenza umanitaria può mitigare o accelerare i conflitti. Questo è anche un fattore importante nello sfollamento indotto dai conflitti, poiché l’assistenza umanitaria può essere deviata per sostenere i gruppi armati e prolungare di fatto il conflitto.

Disastri naturali e diritti umani

È stato lo tsunami del 2004 a portare la questione dei diritti umani e della risposta ai disastri naturali in primo piano nell’agenda internazionale. In parte questo è stato dovuto alla pura grandezza del disastro e alla portata della risposta. A differenza della maggior parte dei disastri naturali, la risposta allo tsunami è stata ben finanziata. Con fondi sufficienti, le agenzie di soccorso sono state in grado di sviluppare programmi ambiziosi e generalmente non hanno avuto bisogno di coordinare i loro sforzi con altri. Nel peggiore dei casi, questo ha portato alla competizione tra le agenzie per i beneficiari e alla consapevolezza dell’impatto discriminatorio dell’assistenza. Mentre tale discriminazione è stata probabilmente una caratteristica della maggior parte dei soccorsi, la sola presenza di centinaia di ONG, agenzie di aiuto bilaterali e organizzazioni internazionali l’ha resa più evidente agli osservatori. Il fatto che le agenzie di soccorso fossero generalmente dotate di buone risorse ha anche permesso loro di dedicare più risorse al monitoraggio e alla valutazione – che hanno anche evidenziato non solo modelli iniqui di assistenza, ma una serie di problemi di protezione.

In risposta allo tsunami, il rappresentante del segretario generale per i diritti umani degli sfollati interni, Walter Kälin, ha sviluppato delle linee guida operative sui diritti umani e i disastri naturali che sono state adottate dal comitato permanente interagenzie nel 2006 e si concentrano su ciò che gli attori umanitari dovrebbero fare per attuare un approccio basato sui diritti nell’azione umanitaria nel contesto dei disastri naturali. Essi forniscono una guida concreta su come garantire il rispetto dei diritti delle persone colpite da disastri, sono attualmente in fase di revisione sulla base del feedback dal campo, e servono come base per una serie di iniziative di formazione e sensibilizzazione. Si basano sulla convinzione che i diritti umani sono il fondamento giuridico di tutto il lavoro umanitario legato ai disastri naturali e alla maggior parte del lavoro umanitario con le vittime dei conflitti interni.

Queste linee guida sottolineano che:

• Le persone colpite da disastri naturali dovrebbero godere degli stessi diritti e libertà secondo la legge dei diritti umani come gli altri nel loro paese e non essere discriminati.
• Gli Stati hanno il dovere e la responsabilità primaria di fornire assistenza alle persone colpite da disastri naturali e di proteggere i loro diritti umani.
• Le organizzazioni che forniscono protezione e assistenza accettano che i diritti umani siano alla base di ogni azione umanitaria.
• Tutte le comunità colpite dal disastro dovrebbero avere diritto a informazioni facilmente accessibili riguardanti la natura del disastro che stanno affrontando, le possibili misure di mitigazione che possono essere prese, le informazioni di allarme rapido e le informazioni sull’assistenza umanitaria in corso.

I problemi che spesso incontrano le persone colpite dai disastri naturali includono: accesso ineguale all’assistenza; discriminazione nella fornitura di aiuti; trasferimento forzato; violenza sessuale e di genere; perdita di documenti; reclutamento di bambini nelle forze di combattimento; ritorno o reinsediamento non sicuro o involontario; e questioni di restituzione delle proprietà. Questi sono simili ai problemi vissuti da coloro che sono sfollati o altrimenti colpiti dai conflitti.

Anche se c’è una considerevole discussione all’interno della comunità dei diritti umani sulla priorità di alcuni diritti, è generalmente accettato che la prima priorità è quella di proteggere la vita, la sicurezza personale e l’integrità fisica e la dignità delle popolazioni colpite da:

• Effettuare evacuazioni e trasferimenti quando è necessario per proteggere la vita
• Proteggere le popolazioni dagli impatti negativi dei pericoli naturali
• Proteggere le popolazioni dalla violenza, compresa la violenza di genere
• Proteggere la sicurezza nei campi quando è necessario
• Proteggere le persone dalle mine antiuomo e da altri dispositivi esplosivi

Una seconda categoria di diritti sono quelli relativi alle necessità di base della vita, tra cui:

• Accesso a beni e servizi e assistenza umanitaria
• Fornitura di cibo adeguato, e servizi igienici, alloggio, abbigliamento e servizi sanitari essenziali.

Protezione di altri diritti economici, sociali e culturali, tra cui

• Educazione
• Proprietà e possedimenti
• Casa
• Vita e lavoro

Infine, altri diritti civili e politici devono essere protetti:

• Documentazione
• Libertà di movimento e diritto di ritorno
• Vita familiare e parenti scomparsi o morti
• Espressione, riunione e associazione, e religione
• Diritti elettorali

Questo offre una guida concreta a coloro che rispondono ai disastri naturali – siano essi governi, organizzazioni internazionali o non governative. Per esempio, nelle immediate conseguenze di un’inondazione, i governi spesso non sono in grado di fornire le necessarie strutture educative ai bambini colpiti. Questo può (e deve) venire dopo, una volta che i bambini sono protetti dalla violenza e hanno accesso alle necessità di base della vita. Allo stesso modo, il diritto alla documentazione è una questione cruciale per molti colpiti dalle emergenze, ma le comunità colpite hanno un bisogno più urgente di cibo e acqua sufficienti.

Anche con le migliori intenzioni da parte di tutti gli interessati, a volte non è possibile garantire che i diritti di tutte le persone colpite da un’emergenza siano pienamente e immediatamente rispettati. Per esempio, l’accesso alle popolazioni colpite è spesso difficile, i responsabili della risposta ai disastri possono essere essi stessi colpiti, i gruppi che sono già socialmente vulnerabili sono di solito i più colpiti dai disastri e le esigenze logistiche di assicurare che gli articoli di assistenza necessari siano nel posto giusto e vengano consegnati possono essere significative. Le risorse sono quasi sempre limitate nella fase iniziale della risposta ai disastri. Tuttavia, nel prepararsi ai disastri, i governi e le agenzie di soccorso possono e devono effettuare la loro pianificazione in modo da garantire il rispetto dei diritti umani. E con il passare del tempo, di solito è più fattibile per la risposta ai disastri incorporare un focus esplicitamente sui diritti umani.

Più che trattati e liste di controllo, la pianificazione della risposta alle emergenze richiede l’adozione di una prospettiva o mentalità sui diritti umani. Questo significa che i soccorritori dovrebbero porsi costantemente domande come: “chi sono i gruppi vulnerabili in questa comunità e come i nostri piani assicurano che siano protetti e assistiti?” “Anche se stiamo lavorando per fornire acqua a questa comunità, qualcun altro sta lavorando alla fase successiva di fornire istruzione e proteggere la proprietà di coloro che sono andati via?” “Come influiranno le nostre azioni sui diritti di coloro che non vivono nei campi?” Sviluppare una mentalità dei diritti umani richiede non solo una comprensione delle norme internazionali e nazionali, ma anche un impegno a garantire che la dignità intrinseca e i diritti umani fondamentali di tutte le persone siano sostenuti.

Adottare una risposta basata sui diritti umani per le persone colpite da disastri naturali è un modo concreto per garantire che i disastri naturali non esacerbino i conflitti esistenti o ne provochino di nuovi.