自然災害に対応することは、伝統的に困っている人に対する思いやりのある対応と見なされてきた。 人道的活動の中核に思いやりがあることは変わりませんが、2004年のアジアの津波、2005年のハリケーン・カトリーナ、そして今年のハイチの地震に見られるように、援助が中立であることは稀で、その行動が長期的な影響を及ぼすという事実を、援助機関はますます意識するようになっています。 本発表では、突発的な自然災害と紛争、そして人権との関連性を探ってみたいと思います。 特に、自然災害への対応に人権の視点を取り入れることは、脆弱な人々の権利と尊厳を確認するだけでなく、災害後の紛争を予防するためにも重要であると主張します。 自然災害とは、”地域の対応能力を圧倒し、地域の社会的・経済的発展に深刻な影響を与える、自然災害によって引き起こされた出来事の結果 “と国連は定義しています。 つまり、無人島だけを襲うサイクロンは、自然災害ではありません。 また、自治体が地域の洪水に効果的に対応できる場合も、自然災害とは言いません。 自然災害がどの程度「自然」なのかについては、疑問がある。 例えば、2008年に4つのハリケーンがハイチにもたらした壊滅的な被害は、明らかに嵐そのものがもたらしたものであるが、同国における長期的な森林伐採と不十分な公的対応によって悪化したのは確かである。 実際、この年にはハイチとキューバの両方に致命的なハリケーンが襲来したが、ハイチでは800人が死亡したのに対し、キューバではわずか4人の死亡が報告されただけであった。

自然災害の影響を理解する上で、貧困が重要な要因であることは明らかである。 1988年12月10日、アルメニアでリヒタースケール6.9を記録する地震が発生し、約55,000人が死亡、500,000人が家を失った。 その1年後の1989年10月には、カリフォルニア州サンフランシスコでマグニチュード7.1というさらに強い地震が発生し、62人が死亡、12,000人が家を失った。 国内でも、自然災害の影響を不当に受けるのは、ほとんどの場合、貧しい人々や社会から疎外された人々である。 彼らは安全でない環境、安全でないシェルターで生活する傾向があります。 粗末に建てられたスラム街は、富裕層が住む家よりも地震、地滑り、洪水に対して脆弱である。 したがって、最近のハイチの地震では、国のエリートの家は揺れの影響が少ない地域にあり、彼らの家は貧しい地域の家よりも衝撃に耐える可能性が高かった。

自然災害は既存のジェンダー不平等と既存の脆弱性を悪化させる。 自然災害で死亡する人の大半は女性である。 また、女性は準備、軽減、復旧に必要な資源へのアクセスが少ない傾向にある。 支援は、たとえ意図していなくても、差別的な影響を与えることがある。 政府の政策が社会的分断を強化することもある。

突然発生する自然災害の頻度と深刻さは増加している。 現在、年間約400件の自然災害が発生し、2億人が影響を受けている。 これは20年前に報告された数の2倍である。 特に水文気象現象が増加しており、これは気候変動の結果である可能性が高い。 自然災害の影響を受けている2億人のうち、2008年には約3600万人が家を追われ、国内避難民とされています。 紛争による避難民とは異なり、このような避難民は通常一時的なもので、ほとんどが国境内で発生している。 しかし、私たち自身のハリケーン・カトリーナが示すように、避難民は長い間続く可能性がある。 ハリケーン・カトリーナによって避難した人々の約4分の1は、いまだに戻って来ていないと推定されている。

自然災害と紛争はどのような関係にあるのでしょうか？

この関係を探るには、いくつかの方法があります。 自然災害と紛争が人々の生活に与える累積的な影響はどのようなものなのか。 自然災害は紛争を助長するのか？ 自然災害への対応は紛争の解決に役立っているか？ それとも悪化させるのか？

フィリピン、イラク、ソマリア、ケニア、コロンビア、ハイチなど、すでに紛争によって人々の生活が崩壊している場所で自然災害が発生するケースもあります。 自然災害の定義は社会の対応能力と結びついているため、紛争によって弱体化した国家や社会構造は、自然災害の影響に対応しにくく、自然災害が発生する可能性が高くなる。 例えば、ソマリア政府は長年の紛争の結果、極めて弱体化しており（首都の数ブロックしか支配していない）、そのため自国に発生した干ばつにも洪水にも対応することができない。 もしソマリアに紛争がなければ、国家機関もコミュニティ機関も自然災害に対応できる可能性が高く、おそらく災害を回避できるだろう。

状況はさまざまですが、進行中の紛争の影響を受けている地域で自然災害が発生すると、次のようなことが起こりえます。

• 紛争によってすでに生活が破壊されている人々の不幸を増大させる。 たとえば、フィリピンのミンダナオ島では、紛争によって避難した人々のためのキャンプが2008年に浸水し、彼らの対処能力が損なわれたことが報告されています。
• さらなる移住とは、紛争によって避難した人々が、災害のために再び移動を余儀なくされることである。 ミンダナオの洪水の場合、紛争による国内避難民の一部は洪水の結果、再び移動を余儀なくされた。 あるいは、スリランカの津波の後、紛争によって避難した人々の一部が高潮によって再び避難した。
• 避難民を受け入れているコミュニティーの苦難を増大させた。 このようにソマリアでは、2009年の洪水で大きな被害を受けた農村部では、すでに地域社会のために十分な食料を育てることが困難になっていた。 モガディシュでの戦闘によって避難したソマリア人がやってきたことで、これらのコミュニティへの負担はさらに大きくなった。 モガディシュからの最近の国内避難民の大半は、近くのアフゴエ回廊に向かい、「世界で最も国内避難民が密集している場所」となっている（15キロメートルの道路に沿って50万人以上の国内避難民がいる）。
• 救援機関にとって、被災したコミュニティへのアクセスはさらに困難になっている。 これは、人道支援活動家へのアクセスを拡大することに消極的な政府の国々では特にそうである。 たとえば、1990 年にイランのギラン州で発生した地震は、リヒタースケールで 7.7 を記録し、5 万人が死亡し、村全体が壊滅状態になったが、政府は当初、自国だけで危機を処理すると主張し、国際支援を追い払った。 政府が海外からの支援を得ようとした時には、被災者のかなりの割合が、そうでなくても予防可能な死を遂げていたと伝えられている。 2008年5月のサイクロン「ナルギス」でも、ビルマ／ミャンマー政府は当初、国際的な援助を拒否したため、救援活動が複雑化した。

紛争は、国家、コミュニティ、個人の対応能力を弱めることにより、自然災害の影響を悪化させると結論づけるのは直観的に理解できるように思われる。

紛争と自然災害の関係性に関する長期的な実証研究は驚くほど少ない。 Nel と Righarts は 1950 年から 2000 年までの 187 の国およびその他の政治団体のデータを調べ、特に、高い不平等、（完全な独裁でも民主的でもない）混合政治体制、および経済成長が停滞している低・中所得国において、急激に発生する自然災害が短期・中期ともに激しい内戦リスクを著しく高めることを発見した。 同様に、OlsonとDruryは、先進国ほど自然災害が政治的影響を及ぼす可能性が低いことを発見している。

Rakhi Bhavnaniは「自然災害がもたらす突然の変化は、人々が日常的に直面している問題を悪化させ、不平不満、政治的機会、動員などの紛争の条件を高める」と論じている。 災害は、大規模な混乱を引き起こし、個人の行動、コミュニティや政治組織、個人・集団・組織の間の力関係に影響を与えることで、紛争につながる不平不満を生み出す。 災害直後、国の物理的なインフラは影響を受け、食料や医療物資の十分な配給ができないことが多い。 農作物は破壊され、食糧不足、飢饉、資源をめぐる局地的な紛争を引き起こす。 災害は多くの重要な社会的、政治的制度

を破壊するため、政治的安定を脅かし、権力の空白と軍閥や犯罪組織の権力簒奪の機会を生み出す。自然災害は社会を再編成し、それに伴い、リスク、不平、政治変動を管理する能力も再編成する傾向がある」。 彼はこの仮説を検証するために、1991年から1999年のEM-DAT国際災害データベースの突発性災害と緩慢性災害に関するデータと、様々な紛争データベースやニュース報道を用いて、自然災害が紛争のリスクを高めるかどうかを評価した。 Bhavnaniは、自然災害は「希少資源の奪い合いを生み、援助の不平等を悪化させ、個人、グループ、そして彼らに奉仕する組織間の力関係を変え、力の空白と軍閥が権力を簒奪する機会を生み出しうるため、紛争の一因となる」と結論付けている。

つまり、特に政府の弱い途上国にとって、自然災害は政情不安を引き起こす可能性があるようです。 実際、グアテマラ（1976年地震）やニカラグア（1976年地震）のような国では、災害対応の組織化に対する民衆の不満が主な原因で政府が倒れたことがある。 実際、1970年に東パキスタンで発生した台風に対する西パキスタン政府の対応のまずさが、その後の戦争の主要因となり、翌年にはバングラデシュが独立したのである。

紛争と自然災害の関係について最も興味深い比較の1つは、2004年の津波がスリランカとインドネシアのアチェの紛争に及ぼした影響である。 津波が発生したとき、両国は長引く紛争に陥っていた。 アチェでは、津波への対応が、長期にわたってくすぶっていたジェラカン・アチェ・ムルデカ（GAM）と政府との間の紛争の解決に貢献したようである。 これとは対照的に、スリランカの津波への対応は、タミール・ティーガー（タミール・イーラム解放の虎、LTTE）とスリランカ政府との間の緊張を悪化させたようである。

何が違いを生んだのか？ このような状況における常として、紛争とその解決の両方に責任を負う多くの要因が存在する。 複数の研究者が、この2つのケースは紛争の「段階」が異なっており、津波（および災害への対応）が戦争当事者に与えた影響も異なっていると指摘している。 バウマンらは、30 年前のインドネシア／アチェ紛争では、双方が軍事的解決は不可能であることを認識するようになり、政治的解決を模索していたが、出口戦略が欠けていたと論じている。 政府も反政府勢力も津波で深刻な被害を受けた。 政府は国際的な支援なしにアチェを再建する能力を持たず、それまで紛争のためにほとんど拒否されていた国際的なアクターをこの地域に入れることを余儀なくされた。 国際的な存在は住民に安心感を与え、強力な国際的支援と献身的な政治的リーダーシップと相まって、和平交渉が再開されたのである。 2005年8月、インドネシア政府はアチェの「特別自治」の権利を認める覚書に調印し、以前から要求されていた分離独立には至らない解決策を示した。 この合意により、1万5000人の死者と15万〜25万人の避難民を出した約30年にわたる紛争が終結した。

それに比べてスリランカを津波が襲ったとき、和平プロセスは同じように行き詰まり、LTTEは強い立場をとり、津波そのものがタミル人とシンハラ人のコミュニティーに異なる影響を及ぼした。 当時、紛争によって発生した39万人の国内避難民の大半は北部と東部に住み、タミル人であった。 しかし、津波の被害を受けた人々の大半は（すべてではないにせよ）南部に住むシンハラ人であった。 津波によって避難したスリランカ人は457,000人と推定される。 スリランカでは、津波の犠牲者に対応するために団結することが盛んに語られていたが、実際には、この機会や救援を利用して自らの立場を強化しようとする両者の間で、当初から緊張が走っていたのである。

ホフマンらの報告によると、政府はLTTEが津波を利用して国際的な同情や認知、直接的な援助を得ることを懸念し、その結果、LTTEに有利になると考えられる機会を封じ込めた。 一方、LTTEは政府が援助を公平に分配することを信用せず、援助への直接アクセスを求めていた。 タミル人の間では、シンハラ人を中心とする南部の津波被災者に支援が集中し、タミル人を中心とする北部や東部の津波被災者はそれに見合った分配を受けていないという強い不満があった。 また、北部と東部のタミール人を中心とする紛争による離散者は、受け取る額がかなり少なかった。 シンハラ人とタミル人の共同対応を発展させようとする努力は失敗に終わった。 スリランカでは、紛争による国内避難民と津波の影響を受けた国内避難民の待遇に差があることが、緊張を高める要因となっていた。 タミル人は政府が十分な支援を提供できなかったことに不満を持ち、イスラム教徒は無視され差別されていると感じた。 民族間の軋轢が再び生じた。 そして2006年末に紛争が再燃し、さらに20万人が避難した。 2009年、シンハラ人優位の政府は、残忍な攻撃でLTTEを打ち負かした。

津波の教訓の一つは、人道的支援は紛争を緩和することも加速することもできるというメアリー・アンダーソンの古典的な議論を裏付けるものである。 また、人道支援が武装集団の支援に流用され、実際に紛争を長引かせることもあるため、紛争による移住の大きな要因にもなっています。

自然災害と人権

人権と自然災害への対応という問題を国際的な課題の前面に押し出したのは、2004年の津波であった。 これは、災害の大きさと対応の規模の大きさによるものであった。 多くの自然災害とは異なり、津波への対応には十分な資金が投入された。 十分な資金があったため、救援機関は野心的なプログラムを開発することができ、通常、他と調整する必要がなかった。 最悪の場合、このことが受益者をめぐる機関間の競争や、支援の差別的な影響への意識につながった。 このような差別は、ほとんどの災害救援活動において見られるものであるが、何百というNGO、二国間援助機関、国際機関が存在するため、観察者にとってはより明白であった。 また、救援機関は一般的に潤沢な資金を有していたため、モニタリングや評価に多くのリソースを割くことができ、不公平な支援パターンだけでなく、様々な保護問題も浮き彫りになった。

津波を受けて、国内避難民の人権に関する事務総長代表のウォルター・ケーリンは、「人権と自然災害に関する活動指針」を作成した。この指針は2006年に機関間常設委員会によって採択され、自然災害の状況下で人道支援活動に権利ベースのアプローチを実施するために人道支援者が何をすべきかに焦点を合わせている。 このガイドラインは、災害の影響を受ける人々の権利が尊重されるようにするための具体的なガイダンスを提供し、現在、現場からのフィードバックに基づいて改訂されており、多くの研修や意識向上イニシアティブの基礎となっている。 これらは、自然災害に関連するすべての人道的活動や、内戦の犠牲者を対象とするほとんどの人道的活動の法的基盤は人権であるという信念に基づいている。

これらのガイドラインは次のことを強調しています：

• 自然災害の影響を受ける人々は、人権法の下で自国の他の人々と同じ権利と自由を享受し、差別されるべきではありません。
• 国家は、自然災害の影響を受けた人に援助を提供し、その人権を保護する第一の義務および責任を有する。
• 保護と援助を提供する組織は、人権がすべての人道的活動を支えるものであることを認める。
• 災害の影響を受けるすべてのコミュニティは、直面している災害の性質、取り得る緩和策、早期警報情報、および進行中の人道支援に関する情報に容易にアクセスする権利を有するべきである。

自然災害の影響を受けた人々がしばしば遭遇する問題には、援助への不平等なアクセス、援助提供における差別、強制移住、性的・性別的暴力、文書の喪失、戦闘部隊への子どもの勧誘、安全ではないまたは非自発的帰還または再定住、および財産返還の問題などがある。 これらは、紛争で家を失った人やその他の影響を受けた人が経験する問題と同様である。

特定の権利の優先順位付けについて人権コミュニティ内でかなりの議論があるが、一般に、最優先事項は、以下の方法で生命、個人の安全、および影響を受ける人々の身体的完全性と尊厳を守ることであると受け止められている。

• 生命を守るために必要な場合には避難と移転を行うこと
• 自然災害の悪影響から住民を守ること
• 暴力から住民を守ること。 ジェンダーに基づく暴力を含む
• 必要な場合には、キャンプにおける治安の提供
• 対人地雷およびその他の爆発物から人々を守る

第二の権利分類は、以下のような基本的生活必需品に関するものです。

• 商品とサービスへのアクセスおよび人道的支援
• 適切な食料、および衛生設備、住居、衣類、必須の保健サービスの提供。

教育

財産および所有物

住居

生活および労働

最後に、その他の市民的および政治的権利も保護する必要がある。

• 文書作成
• 移動の自由と帰還の権利
• 家族生活と行方不明または死亡した親族
• 表現、集会、結社、宗教
• 選挙権

政府、国際機関、非政府組織など自然災害に対応している人たちに具体的な指針を示しています。 例えば、洪水の直後には、政府は被災した子どもたちに必要な教育施設を提供できないことが多い。 これは、子どもたちが暴力から保護され、基本的な生活必需品にアクセスできるようになってからでよい（また、そうしなければならない）。 同様に、文書を作成する権利は、緊急事態の影響を受ける多くの人々にとって極めて重要な問題ですが、被災したコミュニティは、十分な食料と水をより緊急に必要としているのです。

すべての関係者が最善の意思を持っていても、緊急事態によって影響を受けるすべての人々の権利が完全かつ直ちに尊重されることを保証することは、時には不可能である。 たとえば、被災した人々へのアクセスはしばしば困難であり、災害対応の責任者自身が被災することもあり、すでに社会的弱者となっているグループは通常、災害の影響を最も受けやすく、必要な援助物品が適切な場所にあり、配達されることを保証するための物流面での要求は大きいかもしれない。 災害対応の初期段階では、ほとんどの場合、資源が限られている。 しかし、災害の準備において、政府や救援機関は、人権が尊重されるような形で計画を遂行することができるし、そうすべきである。 また、時間の経過とともに、災害対応に人権の観点を明確に取り入れることは、通常、より実現可能なものとなっている。

条約やチェックリスト以上に、緊急対応の計画には人権の視点や考え方の採用が必要です。 これは、対応者が常に次のような質問を自問自答する必要があることを意味する。 「このコミュニティの弱者は誰で、私たちの計画はどのようにして彼らの保護と支援を確保するのか？ “私たちがこのコミュニティに水を供給する作業をしているときでも、他の誰かが次の段階の教育を提供し、去っていった人々の財産を保護する作業をしているだろうか？” “私たちの行動は、キャンプに住んでいない人たちの権利にどのような影響を与えるのだろうか？” 人権マインドを身につけるには、国際基準や国内基準を理解するだけでなく、すべての人の固有の尊厳と基本的人権が守られるようにするための取り組みが必要なのです。

自然災害の影響を受ける人々に対する人権に基づく対応を採用することは、自然災害が既存の紛争を悪化させたり、新たな紛争を誘発したりしないことを保証する具体的な方法である。