Responder a desastres naturais tem sido tradicionalmente visto como uma resposta compassiva às pessoas em necessidade. Enquanto a compaixão permanece no centro da ação humanitária, as agências de ajuda humanitária estão cada vez mais conscientes do fato de que a assistência raramente é neutra e que suas ações podem ter conseqüências a longo prazo, como evidenciado pelos tsunamis de 2004 na Ásia, pelo furacão Katrina em 2005 e pelo terremoto deste ano no Haiti. Nesta apresentação, gostaria de explorar algumas das conexões entre desastres naturais repentinos, conflitos e direitos humanos. Em particular, defendo que a incorporação de uma perspectiva de direitos humanos na resposta a desastres naturais é importante não só porque afirma os direitos e a dignidade das pessoas vulneráveis, mas também porque pode prevenir conflitos na sequência de desastres.

Um desastre natural é definido pela ONU como: “as consequências de eventos desencadeados por perigos naturais que sobrecarregam a capacidade de resposta local e afetam seriamente o desenvolvimento social e econômico de uma região”. Em outras palavras, um ciclone que atinge apenas uma ilha desabitada não é um desastre natural. Também não é um desastre natural quando as autoridades municipais são capazes de responder eficazmente às inundações na sua comunidade. Há perguntas sobre como ‘naturais’ são as catástrofes naturais. Por exemplo, o número devastador de 4 furacões no Haiti em 2008 foi obviamente o resultado das próprias tempestades, mas certamente exacerbado pelo desmatamento a longo prazo naquele país e por uma resposta pública inadequada. Na verdade, naquele ano, furacões mortais atingiram tanto o Haiti como Cuba, mas enquanto 800 pessoas morreram no Haiti, apenas quatro fatalidades em Cuba foram relatadas.

A evidência é clara de que a pobreza é um fator importante para entender os efeitos dos desastres naturais. Em 10 de dezembro de 1988, um terremoto registrando 6,9 na escala de Richter atingiu a Armênia, matando cerca de 55.000 pessoas e deixando 500.000 desabrigados. Menos de um ano depois, em outubro de 1989, um terremoto ainda mais forte, 7,1 na escala Richter, atingiu São Francisco, Califórnia, matando 62 pessoas e deixando 12.000 desabrigados. Dentro dos países, são quase sempre os pobres e marginalizados que são desproporcionalmente atingidos por desastres naturais. Eles tendem a viver em ambientes menos seguros e em abrigos menos seguros. Os bairros de lata construídos com método são mais vulneráveis a terremotos, deslizamentos de terra e enchentes que as casas onde os ricos têm maior probabilidade de viver. Assim, no recente terremoto no Haiti, as casas da elite do país estavam localizadas em bairros menos afetados pelos tremores e suas casas tinham mais probabilidade de resistir aos choques do que as de bairros mais pobres. Desastres naturais exacerbam as desigualdades de gênero existentes e as vulnerabilidades pré-existentes. A maioria das pessoas que morrem em desastres naturais são mulheres. As mulheres também tendem a ter menos acesso a recursos essenciais para a preparação, mitigação e reabilitação. A assistência pode muitas vezes ser discriminatória no impacto, mesmo que não tenha a intenção de o ser. As políticas governamentais podem reforçar as divisões sociais. A frequência e a gravidade dos desastres naturais repentinos está aumentando. Atualmente há cerca de 400 desastres naturais por ano, afetando 200 milhões de pessoas. Este é o dobro do número reportado há 20 anos. Em particular os eventos hidrometeorológicos estão aumentando – muito provavelmente como o resultado da mudança climática. Dos 200 milhões de pessoas cujas vidas são afectadas por desastres naturais, cerca de 36 milhões foram forçadas a abandonar as suas casas em 2008 e são consideradas como pessoas deslocadas internamente. Ao contrário dos deslocados por conflitos, este deslocamento é geralmente temporário e ocorre quase sempre dentro das fronteiras do país. No entanto, como demonstra nosso próprio Furacão Katrina, o deslocamento pode durar muito tempo. Estima-se que cerca de um quarto dos deslocados pelo furacão Katrina não tenham retornado. Qual é a relação entre desastres naturais e conflitos? Existem várias formas de explorar esta relação: Qual é o efeito cumulativo dos desastres naturais e dos conflitos na vida das pessoas? Os desastres naturais contribuem para o conflito? A resposta a desastres naturais ajuda a resolver conflitos? Ou piora-os?

Existem casos em que desastres naturais ocorrem em lugares onde o conflito já perturbou a vida das pessoas, por exemplo, Filipinas, Iraque, Somália, Quênia, Colômbia e Haiti. Como a definição de desastre natural está ligada à capacidade de resposta da sociedade, as estruturas estatais e sociais que estão enfraquecidas pelos conflitos têm menos probabilidade de responder aos efeitos de um perigo natural, tornando mais provável que ocorra um desastre natural. Por exemplo, o governo somali é extremamente fraco (controlando apenas alguns quarteirões da capital) como resultado de conflitos de longa data e, portanto, incapaz de responder à seca ou às inundações que ocorreram no seu país. Se não houvesse conflito na Somália, é mais provável que tanto o estado como as instituições comunitárias fossem mais capazes de lidar com os perigos naturais, talvez evitando desastres todos juntos.

Embora as situações variem, a ocorrência de um desastre natural numa área afectada por um conflito em curso pode levar a:

• a maior miséria para as pessoas cujas vidas já foram perturbadas pelo conflito. Por exemplo, nos campos das Filipinas para pessoas deslocadas pelo conflito em Mindanao foram inundados em 2008, alegadamente minando suas habilidades de sobrevivência.
• de outras deslocações como quando as pessoas deslocadas pelo conflito são forçadas a deslocar-se mais uma vez por causa do desastre. No caso das cheias de Mindanao, alguns dos deslocados em conflito foram forçados a deslocar-se novamente como resultado da inundação. Ou após o tsunami no Sri Lanka, alguns dos deslocados pelo conflito foram novamente deslocados pela onda de tempestades.
• aumento das dificuldades das comunidades que acolhem os deslocados. Assim, na Somália, as áreas rurais duramente atingidas pelas inundações em 2009 já estavam tendo dificuldades para cultivar alimentos suficientes para suas comunidades. A chegada dos somalis deslocados pelos combates em Mogadíscio aumentou a pressão sobre estas comunidades. A maioria dos deslocados recentes de Mogadíscio foi para o corredor Afgooye, nas proximidades – o que o torna “a maior densidade de deslocados internos do mundo – mais de meio milhão de deslocados internos ao longo de um trecho de 15 quilômetros de estrada”.
• mais dificuldades para as agências de ajuda humanitária no acesso às comunidades afectadas. Este é particularmente o caso de países em governos que não estão dispostos a alargar o acesso aos actores humanitários. Por exemplo, após o terremoto de 1990 na província de Gilan, no Irã, que mediu 7,7 na escala Richter, matou 50.000 pessoas e dizimou aldeias inteiras, o governo inicialmente insistiu que o país lidaria com a crise por conta própria e recusou a assistência internacional. Quando o governo se dispôs a pedir ajuda do exterior, uma parte significativa dos atingidos já tinha morrido de mortes evitáveis. Uma rejeição inicial semelhante da ajuda internacional por parte do governo da Birmânia/Mianmar, após o ciclone Nargis de Maio de 2008, complicou o esforço de ajuda.

Parece fazer sentido intuitivo concluir que os conflitos pioram o impacto dos desastres naturais, enfraquecendo o estado, a comunidade e a capacidade individual de resposta. Há surpreendentemente poucos estudos empíricos de longo prazo sobre a relação entre conflito e desastres naturais. Nel e Righarts analisaram dados de 187 países e outras entidades políticas para o período de 1950 a 2000 e constataram que os desastres naturais de início rápido aumentam significativamente o risco de conflitos civis violentos tanto a curto como a médio prazo, especificamente em países de rendimento baixo e médio que têm desigualdade elevada, regimes políticos mistos (que não são nem totalmente autocráticos nem democráticos), e crescimento económico lento. Da mesma forma, Olson e Drury descobriram que quanto mais desenvolvido for um país, menos provável é que um desastre natural tenha consequências políticas. Rakhi Bhavnani argumenta que “mudanças repentinas provocadas por desastres naturais exacerbam os problemas que as pessoas enfrentam diariamente, aumentando as condições de conflito, tais como queixas, oportunidade política e mobilização. Desastres criam queixas que levam ao conflito, causando perturbações em massa, impactando o comportamento individual, a comunidade e as organizações políticas, e as relações de poder entre indivíduos, grupos, e as organizações que os servem. Na sequência imediata de um desastre, a infra-estrutura física de um país é afetada, muitas vezes impedindo a distribuição adequada de alimentos e suprimentos médicos. As culturas são destruídas, dando origem a escassez de alimentos, fome e conflitos localizados por causa dos recursos. Como um desastre destrói muitas das chaves sociais e políticas instituições, ele ameaça a estabilidade política e cria um vácuo de poder e uma oportunidade para senhores da guerra e gangues criminosas usurparem o poder… Um desastre natural tem a propensão de remodelar a sociedade e, junto com ela, sua capacidade de gerenciar riscos, reclamações e mudanças políticas”. Ele testa esta hipótese com o uso de dados da EM-DAT International Disaster Database sobre desastres súbitos e lentos de 1991-1999 e várias bases de dados de conflitos e relatórios de notícias para avaliar se os desastres naturais aumentam o risco de conflito. Bhavnani conclui que os desastres naturais “contribuem para o conflito porque criam competição por recursos escassos, exacerbam a desigualdade com a distribuição desigual da ajuda, mudam as relações de poder entre indivíduos, grupos e as organizações que os servem, e podem criar vácuo de poder e oportunidades para os senhores da guerra usurparem o poder”. Em outras palavras, parece que particularmente para países em desenvolvimento com governos fracos, um desastre natural pode causar instabilidade política. De fato, em países como a Guatemala (terremoto de 1976) e Nicarágua (terremoto de 1976), os governos têm caído em grande parte devido ao descontentamento popular sobre a forma como a resposta ao desastre foi organizada. De facto, a fraca resposta do governo do Paquistão Ocidental ao tufão de 1970 no Paquistão Oriental foi a principal razão para a guerra que se seguiu e que resultou na independência do Bangladeche no ano seguinte. Uma das comparações mais interessantes da relação entre conflito e desastres naturais é o efeito dos tsunamis de 2004 nos conflitos no Sri Lanka e em Aceh, Indonésia. No momento em que os tsunamis ocorreram, ambos os países estavam atolados em conflitos prolongados. Em Aceh, a resposta ao tsunami parece ter contribuído para a resolução de um conflito de longo prazo entre Gerakan Aceh Merdeka (GAM) e o governo. Em contraste, a resposta ao tsunami no Sri Lanka parece ter exacerbado as tensões entre os Tigres Tamil (os Tigres de Libertação do Ealam Tamil (LTTE)) e o governo do Sri Lanka. O que fez a diferença? Como é habitual nestas situações, há muitos fatores que são responsáveis tanto pelo conflito como pela sua resolução. Diversos pesquisadores têm apontado que estes dois casos estavam em diferentes ‘estágios’ de conflito e que o tsunami (e a resposta ao desastre) teve diferentes impactos sobre as partes em conflito. Bauman et al. argumentam que no conflito Indonésia/Aceh, com 30 anos de idade, ambos os lados tinham chegado à conclusão de que uma solução militar era inviável e estavam à procura de uma solução política, mas faltava uma estratégia de saída. Tanto o governo quanto os insurgentes foram seriamente afetados pelo tsunami. O governo não tinha capacidade para reconstruir Aceh sem apoio internacional e foi forçado a permitir a entrada de atores internacionais na região – o que anteriormente tinha sido em grande parte negado por causa do conflito. A presença internacional proporcionou uma sensação de segurança à população e, juntamente com um forte apoio internacional e uma liderança política comprometida, as negociações de paz foram reiniciadas. Em Agosto de 2005, foi assinado um Memorando de Entendimento no qual o governo indonésio reconheceu o direito de Aceh a uma “autonomia especial”, uma solução que não se concretizou na secessão que tinha sido exigida anteriormente. Este acordo pôs fim a quase 30 anos de conflito que tinham causado 15.000 mortos e deslocados até 150.000-250.000 pessoas. Em comparação, quando o tsunami atingiu o Sri Lanka, o processo de paz foi igualmente paralisado, os LTTE mantiveram uma posição forte e o próprio tsunami afetou as comunidades tâmil e cingalesa de forma diferente. Na época, a maioria dos 390.000 deslocados internos induzidos pelo conflito viviam no Norte e no Leste e eram tâmiles. Mas a maioria – embora não todos – dos afectados pelo tsunami eram cingaleses que viviam no Sul. Estima-se que 457.000 cingaleses foram deslocados pelo tsunami. Embora se falasse muito no Sri Lanka sobre se unirem para responder às vítimas do tsunami, na verdade, houve tensões desde o início, pois ambos os lados procuraram usar a ocasião – e a ajuda – para fortalecer suas próprias posições. Como Hoffman et al reportam, o governo estava preocupado que os LTTE utilizassem o tsunami para ganhar simpatia internacional, reconhecimento e assistência direta e, consequentemente, bloquearam oportunidades que eles pensavam que beneficiariam os LTTE. Ao mesmo tempo, os LTTE não confiavam no governo para distribuir a assistência de forma justa e buscavam acesso direto à ajuda. Havia um forte sentimento de ressentimento entre a população tâmil de que a assistência estava indo principalmente para as pessoas afetadas pelo tsunami no Sul, principalmente cingaleses, enquanto que aqueles afetados pelo tsunami no Norte e Leste, principalmente tâmil, não recebiam uma parte proporcional. E os deslocados pelo conflito, na sua maioria tâmiles no Norte e no Leste, estavam recebendo muito menos. Os esforços para desenvolver uma resposta conjunta entre cingaleses e tâmiles falharam. A discriminação no tratamento entre deslocados internos induzidos pelo conflito e afectados pelo tsunami no Sri Lanka contribuiu para as tensões. Os tâmiles queixaram-se de que o governo não forneceu assistência adequada e os muçulmanos sentiam-se ignorados e discriminados. As incriminações intercomunais voltaram. A esperança e as expectativas caíram e o conflito reacendeu-se no final de 2006, deslocando ainda mais 200.000 pessoas. Em 2009, o governo dominado pelo Sinhales derrotou o LTTE numa ofensiva brutal. Uma das lições do tsunami é uma afirmação do argumento clássico de Mary Anderson de que a assistência humanitária pode mitigar ou acelerar os conflitos. Este é também um factor importante no deslocamento induzido pelo conflito, uma vez que a assistência humanitária pode ser desviada para apoiar grupos armados e, na verdade, prolongar o conflito. Desastres naturais e direitos humanos Foi o tsunami de 2004 que trouxe a questão dos direitos humanos e da resposta a desastres naturais para o primeiro plano da agenda internacional. Em parte isto foi devido à grande magnitude do desastre e à escala da resposta. Ao contrário da maioria dos desastres naturais, a resposta aos tsunamis foi bem financiada. Com financiamento suficiente, as agências de assistência foram capazes de desenvolver programas ambiciosos e geralmente não precisavam coordenar seus esforços com outros. No seu pior, isto levou à competição entre as agências pelos beneficiários e à consciência do impacto discriminatório da assistência. Embora essa discriminação tenha sido provavelmente uma característica na maioria dos esforços de ajuda em casos de catástrofe, a presença de centenas de ONGs, agências de ajuda bilateral e organizações internacionais tornou-a mais evidente para os observadores. O facto de que as agências de ajuda humanitária eram geralmente bem dotadas de recursos também tornou possível que dedicassem mais recursos à monitorização e avaliação – o que também realçou não só padrões de assistência injustos, mas também uma série de questões de protecção.

Estas diretrizes enfatizam que: