Dette notat evaluerer præsident Bushs nye forslag til stimulering af økonomien gennem skattelettelser. Vi evaluerer forslagene i forhold til en række principper for effektive stimuleringsforslag, som vi har udviklet i tidligere arbejde.

Samme principper er blevet godkendt af de demokratiske og republikanske ledere af husets og senatets budgetudvalg i en erklæring for nylig.

Principperne er afledt af den idé, at en effektiv skattemæssig stimuleringspakke skal gøre to ting: maksimere det omfang, i hvilket den direkte stimulerer ny økonomisk aktivitet på kort sigt, og minimere det omfang, i hvilket den indirekte hæmmer ny aktivitet ved at drive renten op. For at opfylde disse mål bør de politiske beslutningstagere:

• Sæt først et overordnet stimulansbudget.
• Udformningen af erhvervsincitamenter skal give incitamenter til nye investeringer snarere end medvind til gamle investeringer.
• Udformningen af skattelettelser til husholdningerne skal maksimere virkningerne på det kortsigtede forbrug.
• Fokuser på midlertidige (etårige) poster for virksomheder og husholdninger, ikke permanente.
• Hold fast i den langsigtede finanspolitiske disciplin.

Administrationens foreslåede skattemæssige stimuleringspakke omfatter fem elementer: En permanent skattesubsidie (gennem delvis udskrivning) af erhvervsinvesteringer; permanent afskaffelse af den alternative minimumsskat for virksomheder; permanente ændringer i reglerne for tilbageførsel af driftstab; fremskyndelse af nogle af de nedsættelser af personskatten, der er planlagt for 2004 og måske for 2006; og en midlertidig husstandsskatterabat rettet mod arbejdstagere med lavere og moderate indkomster

Vi finder, at administrationens forslag (med undtagelse af den midlertidige husstandsrabat) generelt ikke er i overensstemmelse med principperne for en sund stimuluspakke. Vigtigst af alt er, at administrationens forslag til erhvervslivet ville være permanente – selv om midlertidige investeringsincitamenter ville have større investeringseffekter på kort sigt og lavere budgetomkostninger. Desuden ville den foreslåede fremskyndelse af nedsættelserne af personskatten være dårligt målrettet med henblik på at skabe incitamenter på grund af dens mønstre over tid og på tværs af husholdninger. Endvidere vil administrationens forslag muligvis ikke opretholde den langsigtede finanspolitiske disciplin.

Administrationens forslag kunne forbedres dramatisk ved at gøre alle de permanente nedsættelser for erhvervslivet midlertidige og ved at give afkald på muligheden for at fremskynde den tidligere vedtagne skattelettelse.

Peter R. Orszag

Vice Chairman of Investment Banking, Managing Director, and Global Co-Head of Healthcare – Lazard

William G. Gale

The Arjay and Frances Fearing Miller Chair in Federal Economic Policy

Co-Director – Urban-Brookings Tax Policy Center

Permanent delvis udskrivning af erhvervsinvesteringer

At vedtage et permanent skattesubsidie til erhvervsinvesteringer har to ulemper i forhold til et midlertidigt incitament. Det midlertidige incitament har lavere omkostninger og begrænser dermed et eventuelt opadgående pres på renterne fra de langsigtede omkostninger ved permanente ændringer. Og selv bortset fra de lavere budgetomkostninger anses midlertidige investeringsincitamenter generelt for at være mere effektive til kortsigtet stimulering end permanente incitamenter. De midlertidige incitamenter får virksomhederne til at flytte investeringer til den periode, hvor de nyder godt af en større skattefordel. Dette punkt er ikke kontroversielt: Det er f.eks. blevet støttet af Glenn Hubbard, formand for præsidentens råd af økonomiske rådgivere. I et dokument, som han var medforfatter til sammen med Kevin Hassett, hævdede Hubbard, at “midlertidige investeringsincitamenter kan have endnu større kortsigtede virkninger på investeringer end permanente investeringsincitamenter….”

Det er ikke klart, hvorfor administrationen foreslår et permanent investeringsincitament, når et midlertidigt incitament ville være mere effektivt til at stimulere økonomien på kort sigt og mindre dyrt på lang sigt.

Permanent afskaffelse af den alternative minimumsskat for selskaber

I modsætning til investeringsincitamenter, som kun giver skattelettelser til virksomheder, der foretager nye investeringer, vil en afskaffelse af den alternative minimumsskat for selskaber give skattelettelser til virksomheder, uanset om de overhovedet investerer eller ej. Derfor er den meget dårligt målrettet som en stimulerende foranstaltning.

Den alternative minimumsskat for selskaber (AMT) finder anvendelse, når selskaber ikke skylder nogen selskabsskat på grund af betydelige fradrag eller andre skattepræferencer i forhold til deres indkomst. En afskaffelse af AMT for selskaber ville effektivt reducere skattesatsen på selskabsindkomst. Men langt størstedelen af disse indtægter repræsenterer en tilbagevenden til tidligere investeringer og ikke nye investeringer. Ifølge data fra Bureau of Economic Analysis udgjorde værdien af ikke-boligbygninger, udstyr og software f.eks. mere end 10 billioner dollars ved udgangen af 1999.

Men de årlige investeringer på sådanne områder beløber sig til ca. 1,3 billioner dollars. Hvis afkastet af eksisterende kapital er lig med afkastet af nye investeringer, og hvis det er lige så sandsynligt, at eksisterende kapital er omfattet af den alternative minimumsskat for selskaber som ny kapital, vil ca. 90 % af fordelene ved at afskaffe den alternative minimumsskat for selskaber tilfalde gamle investeringer snarere end nye investeringer. Med andre ord er en afskaffelse af den alternative minimumsskat for selskaber en ekstremt stump og ineffektiv metode til at tilskynde til nye investeringer på kort sigt. Det ville også koste ca. 20 mia. USD i løbet af det næste årti ifølge nogle skøn.

Ændringer i reglerne for tilbageførsel af underskud

I henhold til den nuværende lovgivning kan selskaber modregne aktuelle underskud i tidligere indkomstskatter i op til to år. Bush-regeringens forslag vil tillade sådanne tabsfremførsler i op til fem år. Ligesom nedsættelserne af selskabsskatten vil dette forslag belønne gammel kapital og ikke nye investeringer, og det kan derfor ikke gøre meget for at stimulere nye investeringer. F.eks. ville forslaget give skattesubsidier til virksomheder, der havde store overskud for tre eller fire år siden, som var holdt op med at investere, og som i øjeblikket havde tab. Sådanne virksomheder kan eller kan ikke bruge de ekstra midler til at foretage nye investeringer; skattetilskuddet ydes uanset, hvordan virksomhederne beslutter sig for at bruge midlerne. Dette forslag vil ganske vist (i modsætning til en ophævelse af AMT for virksomheder) stille midler til rådighed for virksomheder, der taber penge, og hjælpe dem med at klare den økonomiske nedtur. Men der er ingen grund til at gøre en sådan ændring permanent. Selv om målet er at give flere kontanter til virksomheder med aktuelle tab, kan målet nås med langt lavere langsigtede budgetomkostninger – og derfor med mindre negative virkninger på renteniveauet – ved at gøre enhver ændring af reglerne for tilbageførsel midlertidig.

Acceleration af skattelettelserne for husholdninger med højere indkomster

En anden del af administrationens forslag går ud på at fremskynde de indkomstskattelettelser – eller en del af dem – der på nuværende tidspunkt er planlagt til at finde sted den 1. januar 2004 og den 1. januar 2006, til den 1. januar 2002. Dette forslag er i strid med princippet om, at enhver nedsættelse af husholdningsskatten bør maksimere virkningen på efterspørgslen på kort sigt, og det kan underminere den finanspolitiske disciplin på lang sigt. For det første maksimerer forslaget ikke virkningen på efterspørgslen i 2002. De tiårige omkostninger ved at fremskynde de planlagte nedsættelser frem til 2006 vil beløbe sig til mere end 120 mia. dollars, men kun en lille procentdel af omkostningerne vil blive afholdt i 2002. Desuden ville de fremskyndede nedsættelser kun gælde for husholdninger med høj indkomst – dem, der befinder sig i de øverste 25 % af indkomstfordelingen. Den marginale tilbøjelighed til at forbruge indkomst i den gruppe med høj indkomst, der ville drage fordel af fremskyndelsen, er lavere end i de lavere og moderate indkomstgrupper. Da størstedelen af omkostningerne vil opstå efter 2002, og da de beløb, der vil tilflyde enkeltpersoner i 2002, vil være koncentreret blandt dem med en relativt lav forbrugstilbøjelighed, vil en fremskyndelse af skattelettelserne have et lavt “bang-for-the-buck”

For det andet kan forslagets endelige mål have den virkning, at det underminerer den langsigtede finanspolitiske disciplin. En fremskyndelse af skattelettelserne ville have den politiske virkning at bidrage til at fastlåse yderligere skattelettelser for skatteydere med de højeste indkomster. I den nærmeste fremtid vil amerikanerne imidlertid være nødt til at genoverveje sådanne yderligere nedsættelser af skattesatserne for skatteydere med høj indkomst, efterhånden som de økonomiske og budgetmæssige udsigter efter terrorangrebet og den nuværende afmatning bliver mere klare. Det vil være nødvendigt at overveje nøje, hvilke politiske justeringer der er nødvendige for at opretholde en sund finanspolitisk situation på lang sigt (især i lyset af de løbende udgifter til terrorbekæmpelse). Skridt, der vil blive opfattet som en reduktion af de politiske beslutningstageres fleksibilitet til at genetablere finanspolitisk disciplin, kan faktisk være kontraproduktivt på kort sigt ved at få de lange renter til at forblive betydeligt højere, end de ellers ville være.

En midlertidig skatterabat til husholdninger rettet mod arbejdstagere med lavere og moderate indkomster

Den sidste komponent i administrationens skattemæssige stimuleringspakke er den eneste, der repræsenterer et sundt stimuleringspunkt på kort sigt. Administrationen er tilsyneladende villig til at godkende endnu en runde af midlertidige husstandsrabatter, der er rettet mod husstande med lavere og middelindkomster. Økonomisk forskning tyder på, at disse husstande har en tendens til at bruge en større del af enhver ny indkomst end højindkomsthusstande gør – og jo mere rabatten bruges, jo mere effektiv er den som stimulans. Da det er midlertidigt og maksimerer sin effekt på efterspørgslen, udgør dette forslag den mest lovende komponent i administrationens pakke.

Slutning

Med undtagelse af husstandsskatterabatten, der er rettet mod arbejdstagere med lavere og moderate indkomster, er administrationens foreslåede skattestimulanspakke mangelfuld. Den omfatter permanente ændringer, der er mindre effektive til at stimulere økonomien på kort sigt end midlertidige ændringer, men som er dyrere. Og dens fremskyndelse af de nyligt vedtagne skattelettelser for skatteydere med højere indkomster er dårligt målrettet og potentielt kontraproduktiv. En mere effektiv stimuleringspakke ville kombinere husstandsrabatten, der er rettet mod arbejdstagere med lavere og moderate indkomster, med et midlertidigt incitament til erhvervsinvesteringer.