Respons på naturkatastrofer er traditionelt set blevet betragtet som en medfølende reaktion over for mennesker i nød. Mens medfølelse fortsat er kernen i den humanitære indsats, er nødhjælpsorganisationer i stigende grad bevidste om, at bistand sjældent er neutral, og at deres handlinger kan få langsigtede konsekvenser, som det fremgår af tsunamierne i Asien i 2004, orkanen Katrina i 2005 og jordskælvet i Haiti i år. I denne præsentation vil jeg gerne undersøge nogle af forbindelserne mellem pludseligt opståede naturkatastrofer, konflikter og menneskerettigheder. Jeg vil især argumentere for, at det er vigtigt at indarbejde et menneskerettighedsperspektiv i indsatsen over for naturkatastrofer, ikke kun fordi det bekræfter sårbare menneskers rettigheder og værdighed, men også fordi det kan forebygge konflikter i kølvandet på katastrofer.

En naturkatastrofe er defineret af FN som: “konsekvenserne af begivenheder udløst af naturkatastrofer, der overvælder den lokale reaktionskapacitet og alvorligt påvirker den sociale og økonomiske udvikling i en region”. Med andre ord er en cyklon, der kun rammer en ubeboet ø, ikke en naturkatastrofe. Det er heller ikke en naturkatastrofe, når de kommunale myndigheder er i stand til at reagere effektivt på oversvømmelser i deres lokalsamfund. Der er spørgsmål om, hvor “naturlige” naturkatastrofer egentlig er. F.eks. var de fire orkaners ødelæggende konsekvenser for Haiti i 2008 tydeligvis et resultat af selve stormene, men de blev helt sikkert forværret af den langvarige skovrydning i landet og den utilstrækkelige offentlige indsats. Faktisk ramte de dødbringende orkaner både Haiti og Cuba det år, men mens 800 mennesker døde i Haiti, blev der kun rapporteret om fire dødsfald i Cuba.

Det er tydeligt, at fattigdom er en vigtig faktor i forståelsen af virkningerne af naturkatastrofer. Den 10. december 1988 blev Armenien ramt af et jordskælv med en styrke på 6,9 på Richterskalaen, der dræbte ca. 55 000 mennesker og efterlod 500 000 hjemløse. Mindre end et år senere, i oktober 1989, ramte et endnu kraftigere jordskælv med en styrke på 7,1 på Richterskalaen San Francisco i Californien, hvor 62 mennesker blev dræbt og 12 000 blev hjemløse. I de enkelte lande er det næsten altid de fattige og marginaliserede, der rammes uforholdsmæssigt hårdt af naturkatastrofer. De har en tendens til at leve i mindre sikre omgivelser og i mindre sikre boliger. Slumkvarterer, der er bygget i dårlig stand, er mere sårbare over for jordskælv, jordskred og oversvømmelser end de huse, hvor de rige bor. Ved det nylige jordskælv i Haiti lå hjemmene hos landets elite således i kvarterer, der blev mindre påvirket af rystelserne, og deres hjem havde større sandsynlighed for at modstå chokket end hjemmene i fattigere kvarterer.

Naturkatastrofer forværrer eksisterende uligheder mellem kønnene og allerede eksisterende sårbarheder. Størstedelen af dem, der dør i naturkatastrofer, er kvinder. Kvinder har også en tendens til at have mindre adgang til væsentlige ressourcer til beredskab, afbødning og genopbygning. Bistanden kan ofte have en diskriminerende virkning, selv om det ikke er hensigten, at den skal være det. Regeringspolitikker kan forstærke de sociale skel.

Hyppigheden og alvoren af pludseligt opståede naturkatastrofer er stigende. I øjeblikket er der ca. 400 naturkatastrofer om året, som berører 200 millioner mennesker. Det er det dobbelte af det antal, der blev rapporteret for 20 år siden. Især hydrometeorologiske hændelser er stigende – højst sandsynligt som følge af klimaændringer. Af de 200 millioner mennesker, hvis liv er påvirket af naturkatastrofer, blev omkring 36 millioner mennesker tvunget til at forlade deres hjem i 2008 og betragtes som internt fordrevne personer. I modsætning til dem, der er fordrevet på grund af en konflikt, er denne fordrejning normalt midlertidig og finder næsten altid sted inden for landets grænser. Men som vores egen orkan Katrina viser, kan forflytning vare i lang tid. Det anslås, at omkring en fjerdedel af dem, der blev fordrevet af orkanen Katrina, ikke er vendt tilbage.

Hvad er forholdet mellem naturkatastrofer og konflikter?

Der er flere måder at udforske denne sammenhæng på: Hvad er den kumulative virkning af naturkatastrofer og konflikter på menneskers liv? Bidrager naturkatastrofer til konflikter? Bidrager reaktionen på naturkatastrofer til at løse konflikter? Eller forværrer den dem?

Der er tilfælde, hvor naturkatastrofer forekommer på steder, hvor konflikter allerede har forstyrret menneskers liv, f.eks. i Filippinerne, Irak, Somalia, Kenya, Colombia og Haiti. Da definitionen af en naturkatastrofe er knyttet til samfundets reaktionskapacitet, er det mindre sandsynligt, at statslige og sociale strukturer, der er svækket af konflikter, vil være i stand til at reagere på virkningerne af en naturkatastrofe, hvilket gør det mere sandsynligt, at der vil opstå en naturkatastrofe. F.eks. er den somaliske regering ekstremt svag (den kontrollerer kun nogle få blokke af hovedstaden) som følge af en langvarig konflikt og er derfor ude af stand til at reagere på hverken tørke eller oversvømmelser, der har fundet sted i landet. Hvis der ikke var nogen konflikt i Somalia, er det mere sandsynligt, at både staten og samfundets institutioner ville være bedre i stand til at håndtere naturkatastroferne og måske undgå katastroferne helt og holdent.

Og selv om situationerne varierer, kan forekomsten af en naturkatastrofe i et område, der er ramt af en igangværende konflikt, føre til:

• forøget elendighed for mennesker, hvis liv allerede er blevet forstyrret af konflikten. I Filippinerne blev f.eks. lejre for mennesker, der var blevet fordrevet af konflikten på Mindanao, oversvømmet i 2008, hvilket angiveligt underminerede deres evne til at klare sig selv.
• yderligere fordrivelse, når mennesker, der er blevet fordrevet af en konflikt, er tvunget til at flytte endnu en gang på grund af katastrofen. I forbindelse med oversvømmelserne på Mindanao blev nogle af de internt fordrevne personer, der var blevet tvunget til at flytte igen som følge af oversvømmelserne. Eller efter tsunamien i Sri Lanka blev nogle af dem, der var blevet fordrevet på grund af konflikten, fordrevet igen på grund af stormfloden.
• forøgede problemer for de lokalsamfund, der huser de fordrevne. I Somalia havde de landdistrikter, der blev hårdt ramt af oversvømmelser i 2009, således allerede problemer med at dyrke tilstrækkeligt med fødevarer til deres samfund. Ankomsten af somaliere, der blev fordrevet som følge af kampene i Mogadishu, øgede presset på disse samfund. Størstedelen af de seneste internt fordrevne fra Mogadishu tog til den nærliggende Afgooye-korridor – hvilket gør den til “den højeste tæthed af internt fordrevne personer i verden – over en halv million internt fordrevne personer langs en strækning på 15 kilometer vej”.
• mere vanskeligheder for nødhjælpsorganisationer med at få adgang til de berørte samfund. Dette gælder især for lande i regeringer, der er uvillige til at udvide adgangen til humanitære aktører. For eksempel efter jordskælvet i 1990 i Gilan-provinsen i Iran, der målte 7,7 på Richterskalaen, dræbte 50.000 mennesker og decimerede hele landsbyer, insisterede regeringen i første omgang på, at landet selv ville håndtere krisen og afviste international bistand. Da regeringen var villig til at indhente hjælp fra udlandet, var en betydelig del af de ramte efter sigende døde af dødsfald, der ellers kunne have været undgået. En lignende indledende afvisning af international bistand fra regeringen i Burma/Myanmar efter cyklonen Nargis i maj 2008 komplicerede nødhjælpsindsatsen.

Det synes at være intuitivt fornuftigt at konkludere, at konflikter forværrer virkningerne af naturkatastrofer ved at svække statens, samfundets og den enkeltes evne til at reagere.

Der findes overraskende få langsigtede empiriske undersøgelser af forholdet mellem konflikter og naturkatastrofer. Nel og Righarts undersøgte data for 187 lande og andre politiske enheder i perioden 1950-2000 og fandt, at naturkatastrofer, der indtræffer hurtigt, øger risikoen for voldelige civile konflikter betydeligt både på kort og mellemlang sigt, især i lav- og mellemindkomstlande, der har stor ulighed, blandede politiske regimer (som hverken er fuldt ud autokratiske eller demokratiske) og langsom økonomisk vækst. På samme måde fandt Olson og Drury, at jo mere udviklet et land er, jo mindre sandsynlighed er der for, at en naturkatastrofe får politiske konsekvenser.

Rakhi Bhavnani hævder, at “pludselige forandringer forårsaget af naturkatastrofer forværrer de problemer, som folk står over for på daglig basis, og øger betingelserne for konflikt såsom klager, politiske muligheder og mobilisering. Katastrofer skaber klager, som fører til konflikt ved at forårsage masseforstyrrelser og påvirke den enkeltes adfærd, samfundets og de politiske organisationer samt magtforholdene mellem enkeltpersoner, grupper og de organisationer, der tjener dem. Umiddelbart efter en katastrofe påvirkes et lands fysiske infrastruktur, hvilket ofte forhindrer en passende fordeling af fødevarer og medicinske forsyninger. Afgrøder ødelægges, hvilket giver anledning til fødevaremangel, hungersnød og lokale konflikter om ressourcerne. Da en katastrofe ødelægger mange vigtige sociale og politiske

institutioner, truer den den politiske stabilitet og skaber et magttomrum og mulighed for krigsherrer og kriminelle bander til at tilrane sig magten…En naturkatastrofe har en tilbøjelighed til at omforme samfundet og sammen med det dets evne til at håndtere risici, klager og politiske forandringer.” Han tester denne hypotese ved hjælp af EM-DAT International Disaster Database-data om pludselige og langsomt opståede katastrofer fra 1991-1999 og forskellige konfliktdatabaser og nyhedsrapporter for at vurdere, om naturkatastrofer øger risikoen for konflikter. Bhavnani konkluderer, at naturkatastrofer “bidrager til konflikter, fordi de skaber konkurrence om knappe ressourcer, forværrer ulighed med den ulige fordeling af bistand, ændrer magtforholdet mellem enkeltpersoner, grupper og de organisationer, der tjener dem, og kan skabe magttomrum og muligheder for krigsherrer til at tilrane sig magten.”

Med andre ord ser det ud til, at især for udviklingslande med svage regeringer kan en naturkatastrofe forårsage politisk ustabilitet. I lande som Guatemala (jordskælvet i 1976) og Nicaragua (jordskælvet i 1976) er regeringerne faktisk faldet i vid udstrækning på grund af folkelig utilfredshed med den måde, hvorpå katastrofeberedskabet blev organiseret. Den vestpakistanske regerings dårlige reaktion på tyfonen i Østpakistan i 1970 var en af hovedårsagerne til den efterfølgende krig, som resulterede i Bangladeshs uafhængighed året efter.

En af de mest interessante sammenligninger af forholdet mellem konflikter og naturkatastrofer er virkningen af tsunamierne i 2004 på konflikterne i Sri Lanka og Aceh i Indonesien. På det tidspunkt, hvor flodbølgerne ramte, var begge lande indviklet i langvarige konflikter. I Aceh synes reaktionen på tsunamien at have bidraget til løsningen af en langvarig ulmende konflikt mellem Gerakan Aceh Merdeka (GAM) og regeringen. I modsætning hertil synes reaktionen på tsunamien i Sri Lanka at have forværret spændingerne mellem de tamilske tigre (Liberation Tigers of Tamil Ealam (LTTE)) og regeringen i Sri Lanka.

Hvad gjorde forskellen? Som det er sædvanligt i sådanne situationer, er der mange faktorer, der er ansvarlige for både konflikten og for dens løsning. Flere forskere har gjort opmærksom på, at disse to tilfælde befandt sig på forskellige “stadier” af konflikten, og at tsunamien (og reaktionen på katastrofen) havde forskellige virkninger på de stridende parter. Bauman et al. hævder, at i den 30 år gamle Indonesien/Aceh-konflikt var begge parter blevet klar over, at en militær løsning ikke var levedygtig, og at de søgte en politisk løsning, men at de manglede en exitstrategi. Både regeringen og oprørerne blev alvorligt ramt af tsunamien. Regeringen havde ikke kapacitet til at genopbygge Aceh uden international støtte og var tvunget til at tillade internationale aktører at komme ind i regionen – hvilket tidligere i vid udstrækning var blevet nægtet på grund af konflikten. Den internationale tilstedeværelse gav befolkningen en følelse af sikkerhed, og kombineret med både stærk international støtte og et engageret politisk lederskab blev fredsforhandlingerne genoptaget. I august 2005 blev der undertegnet et aftalememorandum, hvori den indonesiske regering anerkendte Acehs ret til “særligt selvstyre”, en løsning, der var mindre end den løsrivelse, som tidligere var blevet krævet. Denne aftale satte en stopper for næsten 30 års konflikt, som havde kostet 15 000 mennesker livet og fordrevet op til 150 000-250 000 mennesker.

Til sammenligning var fredsprocessen på samme måde gået i stå, da tsunamien ramte Sri Lanka, LTTE havde en stærk position, og selve tsunamien ramte tamilske og singalesiske samfund forskelligt. På det tidspunkt boede størstedelen af de 390.000 internt fordrevne, som var forårsaget af konflikten, i den nordlige og østlige del af landet og var tamiler. Men størstedelen – om end langtfra alle – af dem, der blev ramt af tsunamien, var singalesere, der boede i syd. Det anslås, at 457.000 srilankanere blev fordrevet af tsunamien. Selv om der blev talt meget i Sri Lanka om at gå sammen om at hjælpe ofrene for tsunamien, var der faktisk spændinger fra starten, da begge parter forsøgte at bruge lejligheden – og nødhjælpen – til at styrke deres egne positioner.

Som Hoffman et al. rapporterer, var regeringen bekymret for, at LTTE ville udnytte tsunamien til at opnå international sympati, anerkendelse og direkte bistand og blokerede derfor muligheder, som de mente ville være til gavn for LTTE. Samtidig havde LTTE ikke tillid til, at regeringen ville fordele hjælpen retfærdigt, og søgte direkte adgang til hjælpen. Der var en stærk følelse af utilfredshed blandt den tamilske befolkning over, at hjælpen primært gik til de tsunami-ramte i syd, hovedsagelig singalesere, mens de tsunami-ramte i nord og øst, hovedsagelig tamiler, ikke fik en forholdsmæssig andel. Og de konfliktforflyttede, hovedsagelig tamiler i nord og øst, modtog meget mindre. Bestræbelserne på at udvikle en fælles reaktion mellem singalesere og tamiler mislykkedes. Forskelsbehandlingen mellem internt fordrevne personer, der blev ramt af konflikten og tsunami-ramte personer i Sri Lanka, bidrog til spændingerne. Tamilerne klagede over, at regeringen ikke ydede tilstrækkelig bistand, og muslimerne følte sig ignoreret og diskrimineret. Der opstod igen anklager mellem de forskellige befolkningsgrupper. Håbet og forventningerne faldt, og konflikten blussede op igen i slutningen af 2006, hvorved endnu 200 000 mennesker blev fordrevet. I 2009 besejrede den singalesisk-dominerede regering LTTE i en brutal offensiv.

En af erfaringerne fra tsunamien er en bekræftelse af Mary Andersons klassiske argument om, at humanitær bistand enten kan afbøde eller fremskynde konflikter. Dette er også en vigtig faktor i forbindelse med konfliktinducerede fordrivelser, da humanitær bistand kan blive omdirigeret til at støtte væbnede grupper og faktisk forlænge konflikten.

Naturkatastrofer og menneskerettigheder

Det var tsunamien i 2004, der bragte spørgsmålet om menneskerettigheder og naturkatastrofeberedskab frem på den internationale dagsorden. Dette skyldtes til dels katastrofens enorme omfang og omfanget af indsatsen. I modsætning til de fleste naturkatastrofer var indsatsen i forbindelse med tsunamierne velfinansieret. Med tilstrækkelige midler var nødhjælpsorganisationerne i stand til at udvikle ambitiøse programmer og havde generelt ikke behov for at koordinere deres indsats med andre. I værste fald førte dette til konkurrence mellem organisationer om modtagerne og bevidsthed om bistandens diskriminerende virkning. Selv om en sådan forskelsbehandling sandsynligvis har været et træk ved de fleste katastrofehjælpsindsatser, gjorde den blotte tilstedeværelse af hundredvis af ngo’er, bilaterale hjælpeorganisationer og internationale organisationer den mere tydelig for observatører. Det forhold, at nødhjælpsorganisationerne generelt havde gode ressourcer, gjorde det også muligt for dem at afsætte flere ressourcer til overvågning og evaluering – hvilket ikke blot fremhævede ulige mønstre i bistanden, men også en række beskyttelsesproblemer.

Som reaktion på tsunamien udviklede generalsekretærens repræsentant for menneskerettigheder for internt fordrevne personer, Walter Kälin, operationelle retningslinjer for menneskerettigheder og naturkatastrofer, som blev vedtaget af Den Stående Komité mellem de forskellige organisationer i 2006, og som fokuserer på, hvad humanitære aktører bør gøre for at gennemføre en rettighedsbaseret tilgang til humanitær indsats i forbindelse med naturkatastrofer. De giver konkret vejledning om, hvordan man sikrer, at rettighederne for dem, der rammes af katastrofer, respekteres, og de er i øjeblikket ved at blive revideret på grundlag af feedback fra marken og tjener som grundlag for en række uddannelses- og oplysningsinitiativer. De er baseret på den overbevisning, at menneskerettighederne er det juridiske grundlag for alt humanitært arbejde i forbindelse med naturkatastrofer og for det meste af det humanitære arbejde med ofre for interne konflikter.

Disse retningslinjer understreger, at:

• Personer, der rammes af naturkatastrofer, bør nyde de samme rettigheder og friheder i henhold til menneskerettighedslovgivningen som andre i deres land og må ikke udsættes for diskrimination.
• Staterne har den primære pligt og det primære ansvar til at yde bistand til personer, der er ramt af naturkatastrofer, og til at beskytte deres menneskerettigheder.
• Organisationer, der yder beskyttelse og bistand, accepterer, at menneskerettighederne ligger til grund for al humanitær indsats.
• Alle samfund, der er berørt af katastrofen, bør have ret til let tilgængelige oplysninger om arten af den katastrofe, de står over for, mulige afbødningsforanstaltninger, der kan træffes, oplysninger om tidlig varsling og oplysninger om igangværende humanitær bistand.

De problemer, som personer, der rammes af naturkatastrofer, ofte støder på, omfatter: ulige adgang til bistand; diskrimination i forbindelse med levering af bistand; tvungen flytning; seksuel og kønsbaseret vold; tab af dokumentation; rekruttering af børn til kampstyrker; usikker eller ufrivillig tilbagevenden eller genbosættelse; og spørgsmål om tilbagelevering af ejendom. Disse ligner de problemer, som de personer, der er fordrevet eller på anden måde berørt af konflikter, oplever.

Og selv om der er betydelig diskussion inden for menneskerettighedsverdenen om prioritering af visse rettigheder, er det generelt accepteret, at førsteprioriteten er at beskytte liv, personlig sikkerhed og de berørte befolkningers fysiske integritet og værdighed ved at:

• Udføre evakueringer og flytninger, når det er nødvendigt for at beskytte liv
• Beskytte befolkninger mod de negative virkninger af naturkatastrofer
• Beskytte befolkninger mod vold, herunder kønsbaseret vold
• Forsyning af sikkerhed i lejre, når det er nødvendigt
• Beskyttelse af befolkningen mod personelminer og andre eksplosive anordninger

En anden kategori af rettigheder er dem, der vedrører grundlæggende livsfornødenheder, herunder:

• Access to goods and services and humanitarian assistance
• Provision of adequate food, and sanitation, shelter, clothing and essential health services
• Provision of adequate food, and sanitation, shelter, clothing and essential health services.

Beskyttelse af andre økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, herunder

• Uddannelse
• Ejendom og besiddelser
• Bolig
• Livsgrundlag og arbejde

Sidst skal andre civile og politiske rettigheder beskyttes:

• Dokumentation
• Fri bevægelighed og ret til at vende tilbage
• Familieliv og savnede eller døde slægtninge
• Udtryk, forsamling og forening samt religion
• Vælgerrettigheder

Dette giver konkret vejledning til dem, der reagerer på naturkatastrofer – uanset om det er regeringer, internationale organisationer eller ikke-statslige organisationer. For eksempel er regeringerne ofte ikke i stand til at stille de nødvendige uddannelsesfaciliteter til rådighed for de berørte børn umiddelbart efter en oversvømmelse. Dette kan (og skal) komme senere, når børnene er beskyttet mod vold og har adgang til de grundlæggende livsfornødenheder. På samme måde er retten til dokumentation et afgørende spørgsmål for mange, der er berørt af nødsituationer, men de berørte samfund har et mere presserende behov for tilstrækkelig mad og vand.

Selv med de bedste intentioner fra alle involverede parter er det nogle gange ikke muligt at sikre, at rettighederne for alle dem, der er berørt af en nødsituation, respekteres fuldt ud og øjeblikkeligt. F.eks. er det ofte vanskeligt at få adgang til de berørte befolkninger, de personer, der er ansvarlige for at reagere på katastrofer, kan selv være berørt, grupper, der allerede er socialt sårbare, er normalt de mest berørte af katastrofer, og de logistiske krav for at sikre, at de nødvendige hjælpematerialer er på det rigtige sted og leveres, kan være betydelige. Ressourcerne er næsten altid begrænsede i den indledende fase af katastrofeindsatsen. Regeringer og nødhjælpsorganisationer kan og bør imidlertid planlægge deres katastrofeforberedelse på en sådan måde, at det sikres, at menneskerettighederne respekteres. Og med tiden bliver det normalt mere muligt at integrere et eksplicit menneskerettighedsfokus i katastrofeindsatsen.

Mere end traktater og tjeklister kræver planlægning af katastrofeberedskab, at man indtager et menneskerettighedsperspektiv eller -tankegang. Det betyder, at beredskabsfolk konstant bør stille sig selv spørgsmål som f.eks: “Hvem er de sårbare grupper i dette samfund, og hvordan sikrer vores planer, at de bliver beskyttet og hjulpet?” “Selv mens vi arbejder på at forsyne dette samfund med vand, er der så en anden, der arbejder på den næste fase med at sørge for uddannelse og beskytte ejendommene for dem, der har forladt stedet?” “Hvordan vil vores handlinger påvirke rettighederne for dem, der ikke bor i lejre?” At udvikle en menneskerettighedstankegang kræver ikke kun en forståelse af internationale og nationale standarder, men også et engagement i at sikre, at alle menneskers iboende værdighed og grundlæggende menneskerettigheder opretholdes.

At vedtage en menneskerettighedsbaseret indsats over for dem, der rammes af naturkatastrofer, er en konkret måde at sikre, at naturkatastrofer ikke forværrer eksisterende eller fremkalder nye konflikter.