Tradicionalmente, la respuesta a las catástrofes naturales se ha considerado una respuesta compasiva a las personas necesitadas. Aunque la compasión sigue siendo el núcleo de la acción humanitaria, los organismos de socorro son cada vez más conscientes de que la asistencia rara vez es neutral y de que sus acciones pueden tener consecuencias a largo plazo, como demostraron los tsunamis de 2004 en Asia, el huracán Katrina en 2005 y el terremoto de este año en Haití. En esta presentación, me gustaría explorar algunas de las conexiones entre los desastres naturales repentinos, los conflictos y los derechos humanos. En particular, sostengo que la incorporación de una perspectiva de derechos humanos en la respuesta a las catástrofes naturales es importante no sólo porque afirma los derechos y la dignidad de las personas vulnerables, sino también porque puede prevenir conflictos tras las catástrofes.

La ONU define una catástrofe natural como: “las consecuencias de los acontecimientos desencadenados por peligros naturales que superan la capacidad de respuesta local y afectan gravemente al desarrollo social y económico de una región”. En otras palabras, un ciclón que golpea sólo una isla deshabitada no es un desastre natural. Tampoco es una catástrofe natural cuando las autoridades municipales son capaces de responder eficazmente a las inundaciones en su comunidad. Hay que preguntarse hasta qué punto son “naturales” las catástrofes naturales. Por ejemplo, el devastador balance de 4 huracanes en Haití en 2008 fue obviamente el resultado de las propias tormentas, pero ciertamente exacerbado por la larga deforestación en ese país y la inadecuada respuesta pública. De hecho, en ese año, huracanes mortales golpearon tanto a Haití como a Cuba, pero mientras que en Haití murieron 800 personas, en Cuba sólo se registraron cuatro víctimas mortales.

La evidencia es clara de que la pobreza es un factor importante para entender los efectos de los desastres naturales. El 10 de diciembre de 1988, un terremoto de 6,9 grados en la escala de Richter sacudió Armenia, matando a unas 55.000 personas y dejando a 500.000 sin hogar. Menos de un año después, en octubre de 1989, un terremoto aún más fuerte, de 7,1 en la escala de Richter, sacudió San Francisco, California, matando a 62 personas y dejando a 12.000 sin hogar. Dentro de los países, casi siempre son los pobres y los marginados los que se ven afectados de forma desproporcionada por las catástrofes naturales. Suelen vivir en entornos menos seguros y en refugios menos seguros. Los barrios marginales mal construidos son más vulnerables a los terremotos, los corrimientos de tierra y las inundaciones que las casas en las que suelen vivir los ricos. Así, en el reciente terremoto de Haití, las viviendas de la élite del país estaban situadas en barrios que sufrieron menos el impacto de los temblores y sus casas tuvieron más probabilidades de resistir las sacudidas que las de los barrios más pobres.

Las catástrofes naturales exacerban las desigualdades de género existentes y las vulnerabilidades preexistentes. La mayoría de las personas que mueren en las catástrofes naturales son mujeres. Las mujeres también suelen tener menos acceso a los recursos esenciales para la preparación, la mitigación y la rehabilitación. La asistencia puede tener a menudo un impacto discriminatorio aunque no se pretenda que lo sea. Las políticas gubernamentales pueden reforzar las divisiones sociales.

La frecuencia y gravedad de las catástrofes naturales repentinas va en aumento. En la actualidad se producen unas 400 catástrofes naturales al año, que afectan a 200 millones de personas. Esta cifra es el doble de la registrada hace 20 años. En particular, los fenómenos hidrometeorológicos están aumentando, muy probablemente como resultado del cambio climático. De los 200 millones de personas cuyas vidas se ven afectadas por las catástrofes naturales, unos 36 millones se vieron obligados a abandonar sus hogares en 2008 y se consideran desplazados internos. A diferencia de los desplazados por conflictos, este desplazamiento suele ser temporal y casi siempre se produce dentro de las fronteras del país. Sin embargo, como demuestra nuestro propio huracán Katrina, el desplazamiento puede durar mucho tiempo. Se calcula que aproximadamente una cuarta parte de los desplazados por el huracán Katrina no han regresado.

¿Cuál es la relación entre los desastres naturales y los conflictos?

Hay varias formas de explorar esta relación: ¿Cuál es el efecto acumulativo de las catástrofes naturales y los conflictos en la vida de las personas? ¿Contribuyen las catástrofes naturales a los conflictos? ¿La respuesta a las catástrofes naturales ayuda a resolver los conflictos? ¿O los empeora?

Hay casos en los que las catástrofes naturales ocurren en lugares donde el conflicto ya ha perturbado la vida de las personas, por ejemplo, en Filipinas, Irak, Somalia, Kenia, Colombia y Haití. Dado que la definición de catástrofe natural está vinculada a la capacidad de respuesta de la sociedad, es menos probable que las estructuras estatales y sociales debilitadas por los conflictos puedan responder a los efectos de un peligro natural, lo que hace más probable que se produzca una catástrofe natural. Por ejemplo, el gobierno somalí es extremadamente débil (sólo controla unas pocas manzanas de la capital) como resultado de un conflicto de larga duración y, por tanto, no puede responder ni a la sequía ni a las inundaciones que se han producido en su país. Si no hubiera conflicto en Somalia, es más probable que tanto las instituciones estatales como las comunitarias estuvieran mejor preparadas para hacer frente a los peligros naturales, y tal vez evitaran los desastres por completo.

Aunque las situaciones varían, la ocurrencia de una catástrofe natural en una zona afectada por un conflicto en curso puede dar lugar a:

• aumentar la miseria de las personas cuyas vidas ya han sido perturbadas por el conflicto. Por ejemplo, en Filipinas, los campamentos para personas desplazadas por el conflicto en Mindanao se inundaron en 2008, lo que supuestamente socavó su capacidad de adaptación.
• Desplazamiento adicional como cuando las personas desplazadas por el conflicto se ven obligadas a desplazarse de nuevo a causa del desastre. En el caso de las inundaciones de Mindanao, algunos de los desplazados por el conflicto se vieron obligados a desplazarse de nuevo a causa de las inundaciones. O tras el tsunami en Sri Lanka, algunos de los desplazados por el conflicto se vieron desplazados de nuevo por la marejada.
• Aumentar las dificultades de las comunidades que acogen a los desplazados. Así, en Somalia, las zonas rurales duramente afectadas por las inundaciones de 2009 ya tenían dificultades para cultivar alimentos suficientes para sus comunidades. La llegada de somalíes desplazados por los combates en Mogadiscio aumentó la presión sobre estas comunidades. La mayoría de los desplazados internos recientes de Mogadiscio se dirigieron al cercano corredor de Afgooye, convirtiéndolo en la “mayor densidad de desplazados internos del mundo: más de medio millón de desplazados internos a lo largo de un tramo de 15 kilómetros de carretera.”
• más dificultades para que las agencias de ayuda accedan a las comunidades afectadas. Este es el caso, en particular, de los países cuyos gobiernos no están dispuestos a ampliar el acceso a los agentes humanitarios. Por ejemplo, tras el terremoto de 1990 en la provincia iraní de Gilan, de 7,7 grados en la escala de Richter, que mató a 50.000 personas y diezmó pueblos enteros, el gobierno insistió inicialmente en que el país gestionaría la crisis por sí mismo y rechazó la ayuda internacional. Para cuando el gobierno estuvo dispuesto a solicitar ayuda del exterior, una proporción significativa de los afectados había muerto por causas evitables. Un rechazo inicial similar a la ayuda internacional por parte del gobierno de Birmania/Myanmar tras el ciclón Nargis de mayo de 2008 complicó la labor de socorro.

Parece tener sentido intuitivo concluir que los conflictos empeoran el impacto de las catástrofes naturales al debilitar la capacidad de respuesta estatal, comunitaria e individual.

Son sorprendentemente pocos los estudios empíricos a largo plazo sobre la relación entre los conflictos y los desastres naturales. Nel y Righarts examinaron los datos de 187 países y otras entidades políticas para el período comprendido entre 1950 y 2000 y descubrieron que los desastres naturales de rápida aparición aumentan significativamente el riesgo de conflicto civil violento tanto a corto como a medio plazo, concretamente en los países de ingresos bajos y medios que tienen una gran desigualdad, regímenes políticos mixtos (que no son ni totalmente autocráticos ni democráticos) y un lento crecimiento económico. Asimismo, Olson y Drury descubrieron que cuanto más desarrollado es un país, menos probable es que un desastre natural tenga consecuencias políticas.

Rakhi Bhavnani sostiene que “los cambios repentinos provocados por las catástrofes naturales exacerban los problemas a los que se enfrenta la gente a diario, aumentando las condiciones para el conflicto, como los agravios, la oportunidad política y la movilización. Las catástrofes crean agravios que desembocan en conflictos al causar trastornos masivos, afectando al comportamiento individual, a las organizaciones comunitarias y políticas y a las relaciones de poder entre individuos, grupos y organizaciones que les sirven. Inmediatamente después de una catástrofe, la infraestructura física de un país se ve afectada, impidiendo a menudo la distribución adecuada de alimentos y suministros médicos. Los cultivos se destruyen, dando lugar a escasez de alimentos, hambrunas y conflictos localizados por los recursos. Cuando una catástrofe destruye muchas instituciones sociales y políticas clave, amenaza la estabilidad política y crea un vacío de poder y una oportunidad para que los señores de la guerra y las bandas criminales usurpen el poder… Una catástrofe natural tiene la propensión a remodelar la sociedad y, junto con ella, su capacidad para gestionar el riesgo, los agravios y el cambio político”. Bhavnani pone a prueba esta hipótesis utilizando los datos de la Base de Datos Internacional de Catástrofes EM-DAT sobre catástrofes súbitas y de evolución lenta entre 1991 y 1999, así como diversas bases de datos sobre conflictos y noticias para evaluar si las catástrofes naturales aumentan el riesgo de conflicto. Bhavnani concluye que las catástrofes naturales “contribuyen a los conflictos porque crean competencia por los escasos recursos, exacerban la desigualdad con la distribución desigual de la ayuda, cambian las relaciones de poder entre los individuos, los grupos y las organizaciones que los atienden, y pueden crear vacíos de poder y oportunidades para que los señores de la guerra usurpen el poder.”

En otras palabras, parece que, en particular para los países en desarrollo con gobiernos débiles, un desastre natural puede causar inestabilidad política. De hecho, en países como Guatemala (terremoto de 1976) y Nicaragua (terremoto de 1976), los gobiernos han caído en gran medida debido al descontento popular por la forma en que se organizó la respuesta al desastre. De hecho, la mala respuesta del gobierno de Pakistán Occidental al tifón de 1970 en Pakistán Oriental fue una de las principales razones de la guerra que siguió y que dio lugar a la independencia de Bangladesh al año siguiente.

Una de las comparaciones más interesantes de la relación entre los conflictos y las catástrofes naturales es el efecto de los tsunamis de 2004 en los conflictos de Sri Lanka y Aceh (Indonesia). En el momento en que se produjeron los tsunamis, ambos países estaban sumidos en conflictos prolongados. En Aceh, la respuesta al tsunami parece haber contribuido a la resolución de un conflicto de larga duración entre Gerakan Aceh Merdeka (GAM) y el gobierno. En cambio, la respuesta al tsunami en Sri Lanka parece haber exacerbado las tensiones entre los Tigres de Liberación de Tamil Ealam (LTTE) y el gobierno de Sri Lanka.

¿Qué ha marcado la diferencia? Como es habitual en estas situaciones, hay muchos factores que son responsables tanto del conflicto como de su resolución. Varios investigadores han señalado que estos dos casos se encontraban en diferentes “etapas” del conflicto y que el tsunami (y la respuesta a la catástrofe) tuvo diferentes impactos en las partes enfrentadas. Bauman et al. sostienen que en el conflicto de 30 años entre Indonesia y Aceh, ambas partes se habían dado cuenta de que una solución militar era inviable y buscaban una solución política, pero carecían de una estrategia de salida. Tanto el gobierno como los insurgentes se vieron gravemente afectados por el tsunami. El gobierno carecía de capacidad para reconstruir Aceh sin apoyo internacional y se vio obligado a permitir la entrada de agentes internacionales en la región, que hasta entonces se le había negado en gran medida a causa del conflicto. La presencia internacional proporcionó una sensación de seguridad a la población y, junto con un fuerte apoyo internacional y un liderazgo político comprometido, se reiniciaron las negociaciones de paz. En agosto de 2005, se firmó un Memorando de Entendimiento en el que el gobierno indonesio reconocía el derecho de Aceh a una “autonomía especial”, una solución menos que la secesión que se había exigido anteriormente. Este acuerdo puso fin a casi 30 años de conflicto que había causado 15.000 muertos y desplazado hasta 150.000-250.000 personas.

En comparación, cuando el tsunami azotó Sri Lanka, el proceso de paz estaba igualmente estancado, los TLET mantenían una posición fuerte y el propio tsunami afectó de forma diferente a las comunidades tamil y cingalesa. En aquel momento, la mayoría de los 390.000 desplazados internos provocados por el conflicto vivían en el norte y el este y eran tamiles. Pero la mayoría -aunque ni mucho menos todos- de los afectados por el tsunami eran cingaleses que vivían en el sur. Se calcula que 457.000 esrilanqueses fueron desplazados por el tsunami. Aunque en Sri Lanka se habló mucho de unirse para responder a las víctimas del tsunami, en realidad hubo tensiones desde el principio, ya que ambas partes intentaron aprovechar la ocasión -y la ayuda- para reforzar sus propias posiciones.

Como informan Hoffman et al, al gobierno le preocupaba que los Tigres de Liberación del Eelam Tamil utilizaran el tsunami para obtener simpatía, reconocimiento y ayuda directa a nivel internacional y, en consecuencia, bloqueó las oportunidades que pensaba que beneficiarían a los Tigres de Liberación del Eelam Tamil. Al mismo tiempo, los TLET no confiaban en que el gobierno distribuyera la ayuda de forma justa y buscaban el acceso directo a la misma. Entre la población tamil existía un fuerte sentimiento de agravio por el hecho de que la ayuda se destinara principalmente a los afectados por el tsunami en el sur, en su mayoría cingaleses, mientras que los afectados por el tsunami en el norte y el este, en su mayoría tamiles, no recibían una parte proporcional. Y los desplazados por el conflicto, mayoritariamente tamiles en el Norte y el Este, recibían mucho menos. Los esfuerzos por desarrollar una respuesta conjunta entre cingaleses y tamiles fracasaron. La discriminación en el trato entre los desplazados por el conflicto y los afectados por el tsunami en Sri Lanka contribuyó a las tensiones. Los tamiles se quejaron de que el gobierno no proporcionó la asistencia adecuada y los musulmanes se sintieron ignorados y discriminados. Volvieron las incriminaciones intercomunitarias. La esperanza y las expectativas cayeron en picado y el conflicto se reavivó a finales de 2006, desplazando a otras 200.000 personas. En 2009, el gobierno dominado por los cingaleses derrotó a los LTTE en una brutal ofensiva.

Una de las lecciones del tsunami es una afirmación del clásico argumento de Mary Anderson de que la ayuda humanitaria puede mitigar o acelerar los conflictos. Este es también un factor importante en los desplazamientos inducidos por los conflictos, ya que la ayuda humanitaria puede desviarse para apoyar a los grupos armados y, de hecho, prolongar el conflicto.

Catástrofes naturales y derechos humanos

Fue el tsunami de 2004 el que situó la cuestión de los derechos humanos y la respuesta a las catástrofes naturales en el primer plano de la agenda internacional. En parte, esto se debió a la enorme magnitud del desastre y a la escala de la respuesta. A diferencia de la mayoría de las catástrofes naturales, la respuesta al tsunami estuvo bien financiada. Con una financiación suficiente, los organismos de ayuda pudieron desarrollar programas ambiciosos y, en general, no necesitaron coordinar sus esfuerzos con otros. En el peor de los casos, esto condujo a la competencia entre las agencias por los beneficiarios y a la conciencia del impacto discriminatorio de la asistencia. Aunque es probable que esta discriminación haya sido una característica de la mayoría de los esfuerzos de ayuda en caso de desastre, la mera presencia de cientos de ONG, agencias de ayuda bilateral y organizaciones internacionales la hizo más evidente para los observadores. El hecho de que los organismos de ayuda estuvieran generalmente bien dotados de recursos también les permitió dedicar más recursos a la supervisión y la evaluación, lo que también puso de manifiesto no sólo las pautas de asistencia no equitativas, sino una serie de problemas de protección.

En respuesta al tsunami, el Representante del Secretario General para los Derechos Humanos de los Desplazados Internos, Walter Kälin, elaboró unas Directrices Operativas sobre Derechos Humanos y Catástrofes Naturales que fueron aprobadas por el Comité Permanente entre Organismos en 2006 y que se centran en lo que deben hacer los actores humanitarios para aplicar un enfoque de la acción humanitaria basado en los derechos en el contexto de las catástrofes naturales. Proporcionan orientaciones concretas sobre cómo garantizar el respeto de los derechos de las personas afectadas por las catástrofes, se están revisando actualmente a partir de la información recibida sobre el terreno y sirven de base para una serie de iniciativas de formación y sensibilización. Se basan en la convicción de que los derechos humanos son el fundamento jurídico de todo el trabajo humanitario relacionado con las catástrofes naturales y de la mayor parte del trabajo humanitario con las víctimas de los conflictos internos.

Estas directrices hacen hincapié en que:

• Las personas afectadas por los desastres naturales deben disfrutar de los mismos derechos y libertades en virtud de la legislación sobre derechos humanos que las demás personas de su país y no ser discriminadas.
• Los Estados tienen el deber y la responsabilidad primordiales de prestar asistencia a las personas afectadas por los desastres naturales y de proteger sus derechos humanos.
• Las organizaciones que proporcionan protección y asistencia aceptan que los derechos humanos son la base de toda la acción humanitaria.
• Todas las comunidades afectadas por la catástrofe deben tener derecho a una información fácilmente accesible sobre la naturaleza de la catástrofe a la que se enfrentan, las posibles medidas de mitigación que pueden adoptarse, la información de alerta temprana y la información sobre la asistencia humanitaria en curso.

Los problemas que suelen encontrar las personas afectadas por las catástrofes naturales son: la desigualdad de acceso a la asistencia; la discriminación en la prestación de la ayuda; la reubicación forzosa; la violencia sexual y de género; la pérdida de documentación; el reclutamiento de niños en las fuerzas combatientes; el retorno o reasentamiento inseguro o involuntario; y los problemas de restitución de la propiedad. Estos problemas son similares a los que sufren las personas desplazadas o afectadas por los conflictos.

Aunque existe un debate considerable dentro de la comunidad de derechos humanos sobre la prioridad de ciertos derechos, se acepta generalmente que la primera prioridad es proteger la vida, la seguridad personal y la integridad física y la dignidad de las poblaciones afectadas por:

• Llevar a cabo evacuaciones y reubicaciones cuando sea necesario para proteger la vida
• Proteger a las poblaciones contra los impactos negativos de los peligros naturales
• Proteger a las poblaciones contra la violencia, incluida la violencia de género
• Proporcionar seguridad en los campamentos cuando sea necesario
• Proteger a la población contra las minas antipersona y otros artefactos explosivos

Una segunda categoría de derechos son los relacionados con las necesidades básicas de la vida, incluyendo:

• Acceso a bienes y servicios y a la asistencia humanitaria
• Provisión de alimentos adecuados, así como de saneamiento, vivienda, ropa y servicios sanitarios esenciales.

Protección de otros derechos económicos, sociales y culturales, incluyendo

• Educación
• Propiedad y posesiones
• Vivienda
• Subsistencia y trabajo

Por último, es necesario proteger otros derechos civiles y políticos:

• Documentación
• Libertad de circulación y derecho al retorno
• Vida familiar y familiares desaparecidos o fallecidos
• Expresión, reunión y asociación, y religión
• Derechos electorales

Esto ofrece una orientación concreta a quienes responden a las catástrofes naturales, ya sean gobiernos, organizaciones internacionales u organizaciones no gubernamentales. Por ejemplo, inmediatamente después de una inundación, los gobiernos a menudo no pueden proporcionar las instalaciones educativas necesarias para los niños afectados. Esto puede (y debe) venir después, una vez que los niños estén protegidos contra la violencia y tengan acceso a las necesidades básicas de la vida. Del mismo modo, el derecho a la documentación es una cuestión crucial para muchos afectados por las emergencias, pero las comunidades afectadas tienen una necesidad más urgente de alimentos y agua suficientes.

Incluso con las mejores intenciones por parte de todos los implicados, a veces no es posible garantizar que los derechos de todos los afectados por una emergencia se respeten plena e inmediatamente. Por ejemplo, el acceso a las poblaciones afectadas suele ser difícil, los responsables de responder a las catástrofes pueden verse afectados ellos mismos, los grupos que ya son socialmente vulnerables suelen ser los más afectados por las catástrofes y las exigencias logísticas para garantizar que los artículos de asistencia necesarios estén en el lugar adecuado y se entreguen pueden ser importantes. Los recursos son casi siempre limitados en la fase inicial de la respuesta a la catástrofe. Sin embargo, al prepararse para las catástrofes, los gobiernos y los organismos de ayuda pueden y deben llevar a cabo su planificación de forma que se garantice el respeto de los derechos humanos. Y con el paso del tiempo, suele ser más factible que la respuesta a las catástrofes incorpore un enfoque explícito de derechos humanos.

Más que tratados y listas de control, la planificación de la respuesta de emergencia requiere la adopción de una perspectiva o mentalidad de derechos humanos. Esto significa que los encargados de la respuesta deben plantearse constantemente preguntas como “¿quiénes son los grupos vulnerables de esta comunidad y cómo garantizan nuestros planes su protección y asistencia?” “Incluso mientras trabajamos para suministrar agua a esta comunidad, ¿hay alguien más trabajando en la siguiente fase de proporcionar educación y proteger la propiedad de los que se han ido?” “¿Cómo afectarán nuestras acciones a los derechos de los que no viven en los campamentos?” El desarrollo de una mentalidad de derechos humanos requiere no sólo la comprensión de las normas internacionales y nacionales, sino también el compromiso de garantizar la defensa de la dignidad inherente y los derechos humanos básicos de todas las personas.

Adoptar una respuesta basada en los derechos humanos para los afectados por las catástrofes naturales es una forma concreta de garantizar que las catástrofes naturales no exacerben los conflictos existentes o provoquen otros nuevos.