Svar på naturkatastrofer har traditionellt setts som ett medmänskligt svar på människor i nöd. Även om medkänsla fortfarande är kärnan i humanitära insatser är hjälporganisationer alltmer medvetna om att bistånd sällan är neutralt och att deras åtgärder kan få långsiktiga konsekvenser, vilket tsunamierna i Asien 2004, orkanen Katrina 2005 och jordbävningen i Haiti i år vittnar om. I den här presentationen vill jag utforska några av kopplingarna mellan plötsligt uppkomna naturkatastrofer, konflikter och mänskliga rättigheter. I synnerhet hävdar jag att det är viktigt att införliva ett människorättsperspektiv i naturkatastrofinsatser, inte bara för att det bekräftar utsatta människors rättigheter och värdighet, utan också för att det kan förebygga konflikter efter katastrofer.

En naturkatastrof definieras av FN som: “konsekvenserna av händelser som utlöses av naturkatastrofer som överväldigar den lokala insatskapaciteten och allvarligt påverkar den sociala och ekonomiska utvecklingen i en region”. Med andra ord är en cyklon som endast drabbar en obebodd ö inte en naturkatastrof. Det är inte heller en naturkatastrof när kommunala myndigheter kan reagera effektivt på översvämningar i sitt samhälle. Det finns frågor om hur “naturliga” naturkatastrofer är. Till exempel var det förödande priset på Haiti från fyra orkaner 2008 uppenbarligen ett resultat av stormarna i sig, men det förvärrades säkert av den långvariga avskogningen i landet och den otillräckliga offentliga insatsen. Det året drabbades faktiskt både Haiti och Kuba av dödliga orkaner, men medan 800 människor dog i Haiti rapporterades endast fyra dödsfall på Kuba.

Det är tydligt att fattigdom är en viktig faktor för att förstå effekterna av naturkatastrofer. Den 10 december 1988 drabbades Armenien av en jordbävning med en styrka på 6,9 på Richterskalan, som dödade cirka 55 000 människor och gjorde 500 000 hemlösa. Mindre än ett år senare, i oktober 1989, drabbades San Francisco i Kalifornien av en ännu kraftigare jordbävning, 7,1 på Richterskalan, som dödade 62 personer och gjorde 12 000 hemlösa. Inom länder är det nästan alltid de fattiga och marginaliserade som drabbas oproportionerligt hårt av naturkatastrofer. De tenderar att leva i mindre säkra miljöer och i mindre säkra bostäder. Slumområden som är byggda på ett oseriöst sätt är mer sårbara för jordbävningar, jordskred och översvämningar än de hem där de rika bor. Vid jordbävningen i Haiti nyligen låg bostäderna för landets elit i stadsdelar som påverkades mindre av skalven, och deras bostäder hade större sannolikhet att stå emot stötarna än bostäderna i de fattigare stadsdelarna.

Naturkatastrofer förvärrar befintliga ojämlikheter mellan könen och redan existerande sårbarheter. Majoriteten av dem som dör i naturkatastrofer är kvinnor. Kvinnor tenderar också att ha sämre tillgång till viktiga resurser för beredskap, begränsning och rehabilitering. Biståndet kan ofta ha en diskriminerande effekt även om det inte är avsett att vara det. Regeringens politik kan förstärka sociala klyftor.

Frekvensen och svårighetsgraden av plötsliga naturkatastrofer ökar. För närvarande inträffar omkring 400 naturkatastrofer per år som drabbar 200 miljoner människor. Detta är en fördubbling jämfört med det antal som rapporterades för 20 år sedan. Särskilt hydrometeorologiska händelser ökar – sannolikt som ett resultat av klimatförändringarna. Av de 200 miljoner människor vars liv påverkas av naturkatastrofer tvingades omkring 36 miljoner människor lämna sina hem under 2008 och betraktas som internflyktingar. Till skillnad från dem som fördrivs på grund av en konflikt är denna förflyttning vanligtvis tillfällig och sker nästan alltid inom landets gränser. Men som vår egen orkan Katrina visar kan förflyttning pågå under lång tid. Man uppskattar att ungefär en fjärdedel av dem som fördrevs av orkanen Katrina inte har återvänt.

Vilket är förhållandet mellan naturkatastrofer och konflikter?

Det finns flera sätt att undersöka detta förhållande: Vad är den kumulativa effekten av naturkatastrofer och konflikter på människors liv? Bidrar naturkatastrofer till konflikter? Bidrar reaktionen på naturkatastrofer till att lösa konflikter? Eller förvärrar de dem?

Det finns fall där naturkatastrofer inträffar på platser där konflikter redan har stört människors liv, till exempel Filippinerna, Irak, Somalia, Kenya, Colombia och Haiti. Eftersom definitionen av en naturkatastrof är kopplad till samhällets reaktionsförmåga är det mindre troligt att statliga och sociala strukturer som försvagats av konflikter kan reagera på effekterna av en naturkatastrof, vilket gör det mer sannolikt att en naturkatastrof kommer att uppstå. Den somaliska regeringen är till exempel extremt svag (den kontrollerar endast några få kvarter i huvudstaden) till följd av en långvarig konflikt och kan därför inte reagera på vare sig den torka eller de översvämningar som har inträffat i landet. Om det inte fanns någon konflikt i Somalia är det mer troligt att både staten och samhällsinstitutionerna skulle kunna hantera naturkatastroferna bättre och kanske undvika katastrofer helt och hållet.

Och även om situationerna varierar kan förekomsten av en naturkatastrof i ett område som drabbats av en pågående konflikt leda till:

• ökad misär för människor vars liv redan har störts av konflikten. I Filippinerna översvämmades t.ex. läger för människor som flyttats på grund av konflikten på Mindanao 2008, vilket enligt uppgift undergrävde deras förmåga att hantera situationen.
• Fortsatt fördrivning när människor som fördrivits av en konflikt tvingas flytta ännu en gång på grund av katastrofen. I fallet med översvämningarna på Mindanao tvingades en del av de internflyktingar som drabbats av konflikten att flytta på nytt på grund av översvämningarna. Eller efter tsunamin i Sri Lanka, då en del av dem som fördrevs på grund av konflikten fördrevs på nytt på grund av stormfloden.
• ökade svårigheter för de samhällen som tar emot de fördrivna. I Somalia hade de landsbygdsområden som drabbades hårt av översvämningar 2009 redan svårt att odla tillräckligt med mat för sina samhällen. Ankomsten av somalier som fördrivits på grund av striderna i Mogadishu ökade påfrestningarna på dessa samhällen. Majoriteten av de senaste internflyktingarna från Mogadishu begav sig till den närliggande Afgooye-korridoren – vilket gjorde den till den “högsta tätheten av internflyktingar i världen – över en halv miljon internflyktingar längs en sträcka på 15 kilometer väg”.
• mera svårigheter för hjälporganisationer att få tillträde till drabbade samhällen. Detta gäller särskilt för länder i regeringar som är ovilliga att ge humanitära aktörer tillträde. Efter jordbävningen 1990 i provinsen Gilan i Iran, som uppmätte 7,7 på Richterskalan, dödade 50 000 människor och decimerade hela byar, insisterade till exempel regeringen till en början på att landet skulle hantera krisen på egen hand och avvisade internationellt bistånd. När regeringen var villig att ta hjälp från utlandet hade en betydande andel av de drabbade enligt uppgift dött av dödsfall som annars hade kunnat undvikas. Ett liknande inledande avslag på internationellt bistånd från regeringen i Burma/Myanmar efter cyklonen Nargis i maj 2008 försvårade hjälpinsatserna.

Det verkar intuitivt rimligt att dra slutsatsen att konflikter förvärrar konsekvenserna av naturkatastrofer genom att försvaga statens, samhällets och individens förmåga att reagera.

Det finns förvånansvärt få långsiktiga empiriska studier om förhållandet mellan konflikter och naturkatastrofer. Nel och Righarts undersökte data för 187 länder och andra politiska enheter för perioden 1950-2000 och fann att naturkatastrofer med snabb uppkomst avsevärt ökar risken för våldsamma civila konflikter både på kort och medellång sikt, särskilt i låg- och medelinkomstländer som har stor ojämlikhet, blandade politiska regimer (som varken är helt autokratiska eller demokratiska) och långsam ekonomisk tillväxt. På samma sätt fann Olson och Drury att ju mer utvecklat ett land är, desto mindre sannolikt är det att en naturkatastrof får politiska konsekvenser.

Rakhi Bhavnani hävdar att “plötsliga förändringar som orsakas av naturkatastrofer förvärrar problem som människor möter dagligen, vilket ökar förutsättningarna för konflikter såsom missnöje, politiska möjligheter och mobilisering”. Katastrofer skapar missförhållanden som leder till konflikter genom att de orsakar massavbrott och påverkar individers beteende, samhälleliga och politiska organisationer samt maktförhållandena mellan individer, grupper och de organisationer som betjänar dem. Omedelbart efter en katastrof påverkas ett lands fysiska infrastruktur, vilket ofta förhindrar adekvat distribution av livsmedel och medicinska förnödenheter. Grödor förstörs, vilket ger upphov till livsmedelsbrist, hungersnöd och lokala konflikter om resurser. Eftersom en katastrof förstör många viktiga sociala och politiska

institutioner hotar den politiska stabiliteten och skapar ett maktvakuum och möjligheter för krigsherrar och kriminella gäng att tillskansa sig makten… En naturkatastrof har en benägenhet att omforma samhället och tillsammans med det dess förmåga att hantera risker, missförhållanden och politiska förändringar.” Han testar denna hypotes med hjälp av uppgifter från EM-DAT International Disaster Database om plötsliga och långsamt uppkomna katastrofer från 1991-1999 och olika konfliktdatabaser och nyhetsrapporter för att bedöma om naturkatastrofer ökar risken för konflikter. Bhavnani drar slutsatsen att naturkatastrofer “bidrar till konflikter eftersom de skapar konkurrens om knappa resurser, förvärrar ojämlikhet genom den ojämna fördelningen av bistånd, förändrar maktförhållandena mellan individer, grupper och de organisationer som betjänar dem och kan skapa maktvakanser och möjligheter för krigsherrar att tillskansa sig makten”.

Med andra ord verkar det som om en naturkatastrof särskilt för utvecklingsländer med svaga regeringar kan orsaka politisk instabilitet. I länder som Guatemala (jordbävningen 1976) och Nicaragua (jordbävningen 1976) har regeringarna faktiskt fallit till stor del på grund av folkets missnöje med hur katastrofinsatserna organiserades. Den västpakistanska regeringens dåliga reaktion på tyfonen i Östpakistan 1970 var en av huvudorsakerna till det efterföljande kriget som resulterade i Bangladeshs självständighet året därpå.

En av de mest intressanta jämförelserna av förhållandet mellan konflikter och naturkatastrofer är effekten av tsunamin 2004 på konflikterna i Sri Lanka och Aceh i Indonesien. När tsunamierna inträffade var båda länderna fast i långvariga konflikter. I Aceh tycks reaktionen på tsunamin ha bidragit till att lösa en långvarigt pyrande konflikt mellan Gerakan Aceh Merdeka (GAM) och regeringen. Däremot verkar insatserna efter tsunamin i Sri Lanka ha förvärrat spänningarna mellan de tamilska tigrarna (Liberation Tigers of Tamil Ealam (LTTE)) och Sri Lankas regering.

Vad gjorde skillnaden? Som vanligt i dessa situationer finns det många faktorer som är ansvariga både för konflikten och för dess lösning. Flera forskare har påpekat att dessa två fall befann sig i olika “stadier” av konflikten och att tsunamin (och reaktionen på katastrofen) hade olika inverkan på de stridande parterna. Bauman et al. hävdar att i den 30 år gamla Indonesien/Aceh-konflikten hade båda sidor kommit till insikt om att en militär lösning var ohållbar och sökte efter en politisk lösning, men saknade en exitstrategi. Både regeringen och rebellerna drabbades allvarligt av tsunamin. Regeringen saknade kapacitet att återuppbygga Aceh utan internationellt stöd och tvingades tillåta internationella aktörer att komma in i regionen – vilket tidigare till stor del hade nekats på grund av konflikten. Den internationella närvaron gav befolkningen en känsla av säkerhet och tillsammans med både starkt internationellt stöd och ett engagerat politiskt ledarskap kunde fredsförhandlingarna återupptas. I augusti 2005 undertecknades ett samförståndsavtal där den indonesiska regeringen erkände Acehs rätt till “särskilt självstyre”, en lösning som är kortare än den utbrytning som tidigare hade krävts. Detta avtal avslutade nästan 30 års konflikt som hade orsakat 15 000 dödsfall och fördrivit upp till 150 000-250 000 människor.

I jämförelse med detta kan nämnas att när tsunamin drabbade Sri Lanka hade fredsprocessen på liknande sätt gått i stå, LTTE hade en stark ställning och själva tsunamin påverkade de tamilska och singalesiska befolkningsgrupperna på olika sätt. Vid den tiden bodde majoriteten av de 390 000 internflyktingar som orsakats av konflikten i norr och öster och var tamiler. Men majoriteten – men långt ifrån alla – av dem som drabbades av tsunamin var singaleser som bodde i söder. Uppskattningsvis 457 000 srilankaner fördrevs av tsunamin. Även om det talades mycket i Sri Lanka om att gå samman för att hjälpa offren för tsunamin, fanns det i själva verket spänningar från början, eftersom båda sidor försökte utnyttja tillfället – och hjälpen – för att stärka sina egna positioner.

Som Hoffman et al rapporterar var regeringen orolig för att LTTE skulle utnyttja tsunamin för att vinna internationell sympati, erkännande och direkt bistånd och blockerade följaktligen möjligheter som de trodde skulle gynna LTTE. Samtidigt litade LTTE inte på att regeringen skulle fördela hjälpen rättvist och sökte direkt tillgång till hjälpen. Det fanns en stark känsla av missnöje bland den tamilska befolkningen över att hjälpen i första hand gick till tsunamidrabbade människor i söder, mestadels singaleser, medan de som drabbats av tsunamin i norr och öster, mestadels tamiler, inte fick en proportionerlig andel. Och de konfliktflyktingar, främst tamiler i norr och öster, fick mycket mindre. Ansträngningarna för att utveckla en gemensam insats mellan singaleser och tamiler misslyckades. Diskrimineringen i behandlingen av internflyktingar som drabbats av konflikten och tsunamin i Sri Lanka bidrog till spänningarna. Tamiler klagade över att regeringen misslyckades med att ge adekvat hjälp och muslimer kände sig ignorerade och diskriminerade. Anklagelserna mellan olika befolkningsgrupper återkom. Hoppet och förväntningarna sjönk och konflikten blossade upp på nytt i slutet av 2006, vilket ledde till att ytterligare 200 000 människor fördrevs. År 2009 besegrade den singalesiskt dominerade regeringen LTTE i en brutal offensiv.

En av lärdomarna av tsunamin är en bekräftelse av Mary Andersons klassiska argument att humanitärt bistånd antingen kan mildra eller påskynda konflikter. Detta är också en viktig faktor för konfliktorsakade förflyttningar, eftersom det humanitära biståndet kan omdirigeras för att stödja väpnade grupper och därmed förlänga konflikten.

Naturkatastrofer och mänskliga rättigheter

Det var tsunamin 2004 som satte frågan om mänskliga rättigheter och insatser vid naturkatastrofer på den internationella dagordningen. Delvis berodde detta på katastrofens enorma omfattning och på omfattningen av insatserna. Till skillnad från de flesta naturkatastrofer var insatserna efter tsunamin välfinansierade. Med tillräcklig finansiering kunde hjälporganisationerna utveckla ambitiösa program och behövde i allmänhet inte samordna sina insatser med andra. I värsta fall ledde detta till konkurrens mellan organen om mottagarna och medvetenhet om biståndets diskriminerande effekter. Sådan diskriminering har sannolikt förekommit i de flesta katastrofinsatser, men den blotta närvaron av hundratals icke-statliga organisationer, bilaterala hjälporganisationer och internationella organisationer gjorde den mer uppenbar för observatörer. Det faktum att hjälporganisationerna i allmänhet hade goda resurser gjorde det också möjligt för dem att ägna mer resurser åt övervakning och utvärdering – vilket också belyste inte bara orättvisa biståndsmönster, utan även en rad skyddsfrågor.

Som svar på tsunamin utarbetade generalsekreterarens representant för internflyktingars mänskliga rättigheter, Walter Kälin, operativa riktlinjer för mänskliga rättigheter och naturkatastrofer som antogs av den ständiga kommittén för samarbete mellan olika organ 2006 och som fokuserar på vad humanitära aktörer bör göra för att genomföra en rättighetsbaserad strategi för humanitära insatser i samband med naturkatastrofer. De ger konkret vägledning om hur man kan se till att rättigheterna för dem som drabbas av katastrofer respekteras. De håller för närvarande på att revideras på grundval av feedback från fältet och tjänar som grund för ett antal utbildningsinitiativ och initiativ för att öka medvetenheten. De bygger på övertygelsen att de mänskliga rättigheterna är den rättsliga grunden för allt humanitärt arbete i samband med naturkatastrofer och för det mesta av det humanitära arbetet med offer för interna konflikter.

Dessa riktlinjer betonar att:

• Personer som drabbas av naturkatastrofer bör åtnjuta samma rättigheter och friheter enligt lagstiftningen om mänskliga rättigheter som andra i sitt land och inte diskrimineras.
• Staterna har den primära plikten och det primära ansvaret att ge hjälp till personer som drabbats av naturkatastrofer och att skydda deras mänskliga rättigheter.
• Organisationer som tillhandahåller skydd och bistånd accepterar att de mänskliga rättigheterna ligger till grund för alla humanitära insatser.
• Alla samhällen som drabbas av katastrofen bör ha rätt till lättillgänglig information om karaktären på den katastrof de står inför, möjliga begränsningsåtgärder som kan vidtas, information om tidig varning och information om pågående humanitärt bistånd.

De problem som personer som drabbas av naturkatastrofer ofta stöter på är bland annat: ojämlik tillgång till bistånd, diskriminering vid tillhandahållande av bistånd, tvångsförflyttning, sexuellt och könsrelaterat våld, förlust av dokumentation, rekrytering av barn till stridande styrkor, osäkra eller ofrivilliga återvändanden eller vidarebosättning samt frågor om återlämnande av egendom. Dessa problem liknar de problem som de som fördrivits eller på annat sätt påverkats av konflikter upplever.

Och även om det finns en betydande diskussion inom samfundet för mänskliga rättigheter om att prioritera vissa rättigheter, är det allmänt accepterat att den första prioriteringen är att skydda liv, personlig säkerhet och den fysiska integriteten och värdigheten hos drabbade befolkningar genom att:

• Göra evakueringar och omplaceringar när det är nödvändigt för att skydda liv
• Skydda befolkningar mot de negativa effekterna av naturkatastrofer
• Skydda befolkningar mot våld, inklusive könsbaserat våld
• Skapa säkerhet i lägren när det är nödvändigt
• Skydda befolkningen mot antipersonella landminor och andra explosiva anordningar

En andra kategori rättigheter är de som rör grundläggande livsförnödenheter, inklusive:

• Tillgång till varor och tjänster och humanitärt bistånd
• Försörjning av adekvat mat och sanitet, tak över huvudet, kläder och grundläggande hälsovårdstjänster.

Skydd av andra ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, inklusive

• Utbildning
• Egendom och ägodelar
• Bostad
• Livsföring och arbete

Slutligt måste andra civila och politiska rättigheter skyddas:

• Dokumentation
• Frihet att röra sig fritt och rätt att återvända
• Familjeliv och saknade eller döda släktingar
• Uttryck, församlings- och föreningsfrihet samt religion
• Valrättigheter

Detta ger konkret vägledning till dem som reagerar på naturkatastrofer – vare sig det är regeringar, internationella organisationer eller icke-statliga organisationer. I den omedelbara efterdyningen av en översvämning har regeringarna till exempel ofta inte möjlighet att tillhandahålla nödvändiga utbildningslokaler för drabbade barn. Detta kan (och måste) komma senare, när barnen väl är skyddade mot våld och har tillgång till grundläggande livsförnödenheter. På samma sätt är rätten till dokumentation en viktig fråga för många som drabbas av nödsituationer, men de drabbade samhällena har ett mer brådskande behov av tillräckligt med mat och vatten.

Även med de bästa avsikter från alla berörda parter är det ibland inte möjligt att se till att rättigheterna för alla som påverkas av en nödsituation respekteras fullt ut och omedelbart. Till exempel är det ofta svårt att få tillgång till drabbade befolkningar, de som ansvarar för att reagera på katastrofer kan själva drabbas, grupper som redan är socialt utsatta är vanligen de som drabbas hårdast av katastrofer och de logistiska kraven för att se till att nödvändiga hjälpinsatser finns på rätt plats och levereras kan vara betydande. Resurserna är nästan alltid begränsade i den inledande fasen av katastrofinsatserna. När regeringar och hjälporganisationer förbereder sig för katastrofer kan och bör de dock planera på ett sådant sätt att de mänskliga rättigheterna respekteras. Med tiden blir det vanligen lättare för katastrofinsatser att integrera ett uttryckligt fokus på mänskliga rättigheter.

Mer än fördrag och checklistor kräver planeringen av katastrofinsatser att man antar ett människorättsperspektiv eller tankesätt. Detta innebär att insatsstyrkan ständigt bör ställa sig frågor som t.ex: “Vilka är de utsatta grupperna i det här samhället och hur säkerställer våra planer att de skyddas och får hjälp?”. “Även när vi arbetar med att förse det här samhället med vatten, arbetar någon annan med nästa fas som går ut på att tillhandahålla utbildning och skydda egendomen för dem som har lämnat samhället?” “Hur kommer våra åtgärder att påverka rättigheterna för dem som inte bor i lägren?” För att utveckla ett tankesätt för mänskliga rättigheter krävs inte bara en förståelse för internationella och nationella standarder, utan också ett engagemang för att se till att alla människors inneboende värdighet och grundläggande mänskliga rättigheter upprätthålls.

Att anta ett människorättsbaserat bemötande av dem som drabbas av naturkatastrofer är ett konkret sätt att se till att naturkatastrofer inte förvärrar befintliga eller framkallar nya konflikter.

.