Denna not utvärderar president Bushs nya förslag för att stimulera ekonomin genom skattesänkningar. Vi utvärderar förslagen i förhållande till en rad principer för effektiva stimulansförslag som vi utvecklat i tidigare arbete.

Samma principer har godkänts av de demokratiska och republikanska ledarna för representanthusets och senatens budgetkommittéer i ett uttalande nyligen.

Principerna utgår från idén att ett effektivt skattestimulanspaket måste göra två saker: maximera i vilken utsträckning det direkt stimulerar ny ekonomisk aktivitet på kort sikt, och minimera i vilken utsträckning det indirekt håller tillbaka ny aktivitet genom att driva upp räntorna. För att uppnå dessa mål bör beslutsfattarna:

• Först fastställa en övergripande stimulansbudget.
• Utforma företagsincitamenten så att de ger incitament för nya investeringar, snarare än medvind för gamla investeringar.
• Utforma skattesänkningar för hushållen så att de maximerar effekterna på de kortsiktiga utgifterna.
• Först inrikta sig på tillfälliga (ettåriga) poster för företag och hushåll, inte permanenta poster.
• Håller en långsiktig budgetdisciplin.

Administrationens föreslagna skattestimulanspaket innehåller fem punkter: En permanent skattesubvention (genom partiell avskrivning) av företagsinvesteringar; permanent avskaffande av den alternativa minimiskatten för företag; permanenta ändringar av de regler som gäller för återföring av rörelseförluster; påskyndande av vissa av de sänkningar av inkomstskatterna för privatpersoner som planerats för 2004 och kanske för 2006; och en tillfällig skattesänkning för hushållen som är inriktad på arbetstagare med lägre och måttlig inkomst

Vi anser att administrationens förslag (med undantag för den tillfälliga skattesänkningen för hushållen) generellt sett inte är förenliga med principerna för ett sunt stimulanspaket. Viktigast är att administrationens företagsförslag skulle vara permanenta – även om tillfälliga investeringsincitament skulle ha större investeringseffekter på kort sikt och lägre budgetkostnader. Dessutom skulle den föreslagna påskyndandet av sänkningarna av inkomstskatten för privatpersoner vara dåligt riktad för att skapa stimulans, på grund av dess mönster över tid och mellan hushållen. Dessutom kanske administrationens förslag inte upprätthåller långsiktig skattedisciplin.

Administrationens förslag skulle kunna förbättras dramatiskt genom att göra alla permanenta företagssänkningar tillfälliga och genom att avstå från möjligheten att påskynda den tidigare beslutade skattesänkningen.

Peter R. Orszag

Vice Chairman of Investment Banking, Managing Director, and Global Co-Head of Healthcare – Lazard

William G. Gale

The Arjay and Frances Fearing Miller Chair in Federal Economic Policy

Co-Director – Urban-Brookings Tax Policy Center

Permanent partiell avskrivning av företagsinvesteringar

Att anta en permanent skattesubvention för företagsinvesteringar har två nackdelar i förhållande till ett tillfälligt incitament. Det tillfälliga incitamentet har lägre kostnader, vilket begränsar eventuella uppåttryck på räntorna från de långsiktiga kostnaderna för permanenta förändringar. Och även bortsett från deras lägre budgetkostnader anses tillfälliga investeringsincitament i allmänhet vara mer effektiva för kortsiktiga stimulanser än permanenta. De tillfälliga incitamenten leder till att företagen ersätter investeringarna med investeringar under den period då de får en större skatteförmån. Denna punkt är inte kontroversiell: den har till exempel godkänts av Glenn Hubbard, ordförande för presidentens råd för ekonomiska rådgivare. I ett dokument som han skrev tillsammans med Kevin Hassett hävdade Hubbard att “tillfälliga investeringsincitament kan ha ännu större kortsiktiga effekter på investeringar än permanenta investeringsincitament….”

Det är oklart varför administrationen föreslår ett permanent investeringsincitament när ett tillfälligt incitament skulle vara effektivare när det gäller att stimulera ekonomin på kort sikt och mindre kostsamt på lång sikt.

Permanent avskaffande av den alternativa minimiskatten för företag

I motsats till investeringsincitament, som endast ger skattelättnader till företag som genomför nya investeringar, skulle ett avskaffande av den alternativa minimiskatten för företag ge skattesänkningar till företag oavsett om de investerar överhuvudtaget. Därför är den mycket dåligt riktad som stimulansåtgärd.

Den alternativa minimiskatten för företag (AMT) tillämpas när företag inte är skyldiga någon bolagsskatt på grund av betydande avdrag eller andra skatteförmåner, i förhållande till sin inkomst. Ett avskaffande av AMT för företag skulle effektivt sänka skattesatsen på företagsinkomster. Men den stora majoriteten av dessa inkomster utgör en avkastning på tidigare investeringar, inte nya investeringar. Enligt uppgifter från Bureau of Economic Analysis uppgick t.ex. värdet av strukturer, utrustning och programvara för andra ändamål än bostäder till mer än 10 biljoner dollar i slutet av 1999.

Då uppgår de årliga investeringarna i sådana områden till ungefär 1,3 biljoner dollar. Om avkastningen från befintligt kapital är lika stor som avkastningen från nya investeringar, och om det är lika sannolikt att befintligt kapital omfattas av den alternativa minimiskatten för företag som nytt kapital, skulle ungefär 90 procent av fördelarna med att avskaffa den alternativa minimiskatten för företag tillfalla gamla investeringar snarare än nya investeringar. Med andra ord är ett avskaffande av den alternativa minimiskatten för företag en extremt trubbig och ineffektiv metod för att uppmuntra nya investeringar på kort sikt. Enligt vissa uppskattningar skulle det också kosta ungefär 20 miljarder dollar under det kommande decenniet.

Förändringar av reglerna för återföring av förluster

Enligt gällande lag kan företag kvitta aktuella förluster mot tidigare inkomstskatter i upp till två år. Bushadministrationens förslag skulle tillåta sådana återföringar av förluster i upp till fem år. I likhet med sänkningarna av AMT för företag skulle detta förslag belöna gammalt kapital, inte nya investeringar, och kan därför inte göra mycket för att stimulera nya investeringar. Förslaget skulle till exempel ge skattesubventioner till företag som hade höga vinster för tre eller fyra år sedan, som hade slutat investera och som för närvarande går med förlust. Sådana företag kan använda de extra medlen för att göra nya investeringar eller inte; skattesubventionen ges oavsett hur företagen beslutar sig för att använda medlen. Detta förslag (till skillnad från upphävandet av AMT för företag) skulle förvisso ge medel till företag som förlorar pengar och hjälpa dem att klara av den ekonomiska nedgången. Men det finns ingen anledning att göra en sådan förändring permanent. Även om målet är att ge mer pengar till företag med aktuella förluster, skulle målet kunna uppnås till en mycket lägre långsiktig budgetkostnad – och därför med mindre negativ inverkan på räntorna – genom att göra varje ändring av reglerna för carry-back tillfällig.

Förskjutning av skattesänkningar för hushåll med högre inkomster

En annan del av administrationens förslag skulle påskynda de inkomstskattesänkningar – eller delar av dem – som för närvarande planeras att ske den 1 januari 2004 och den 1 januari 2006, till den 1 januari 2002. Detta förslag strider mot principen att alla skattesänkningar för hushållen bör maximera effekten på efterfrågan på kort sikt, och det kan undergräva skattedisciplinen på lång sikt. För det första maximerar förslaget inte effekten på efterfrågan 2002. Den tioåriga kostnaden för att påskynda de planerade skattesänkningarna fram till 2006 skulle uppgå till mer än 120 miljarder dollar, men endast en liten del av kostnaderna skulle uppstå under 2002. Dessutom skulle de påskyndade skattesänkningarna endast gälla höginkomsthushåll – de som befinner sig i de 25 procent av inkomstfördelningen som ligger högst. Den marginella benägenheten att konsumera inkomst i den höginkomstgrupp som skulle gynnas av den påskyndade skattesänkningen är lägre än i låg- och medelinkomstgrupper. Eftersom den största delen av kostnaden skulle uppstå efter 2002, och eftersom de belopp som skulle tillfalla enskilda personer 2002 skulle vara koncentrerade till dem som har en relativt låg konsumtionsbenägenhet, skulle en påskyndning av skattesänkningarna ge ett lågt resultat.

För det andra kan förslagets slutgiltiga mål få till följd att den långsiktiga skattedisciplinen undergrävs. Att påskynda skattesänkningarna skulle ha den politiska effekten att bidra till att låsa in ytterligare skattesänkningar för skattebetalare med de högsta inkomsterna. Inom en snar framtid kommer amerikanerna dock att behöva ompröva sådana ytterligare skattesänkningar för höginkomsttagare, när de ekonomiska och budgetmässiga utsikterna efter terroristattacken och den nuvarande avmattningen blir tydligare. Det kommer att bli nödvändigt att noggrant överväga de politiska anpassningar som krävs för att bibehålla en sund skattesituation på lång sikt (särskilt mot bakgrund av de pågående kostnaderna för terroristbekämpning). Åtgärder som skulle uppfattas som att de minskar de politiska beslutsfattarnas flexibilitet att återupprätta finanspolitisk disciplin kan faktiskt vara kontraproduktiva på kort sikt, genom att de leder till att de långsiktiga räntorna förblir betydligt högre än vad de annars skulle ha varit.

En tillfällig skattelättnad för hushållen som riktar sig till arbetstagare med låga och måttliga inkomster

Den sista komponenten i administrationens skattestimulanspaket är den enda som representerar ett sunt stimulansobjekt på kort sikt. Administrationen är uppenbarligen villig att stödja ytterligare en omgång tillfälliga hushållsrabatter, riktade till hushåll med lägre och medelinkomsttagare. Ekonomisk forskning visar att dessa hushåll har en tendens att spendera en större andel av alla nya inkomster än vad höginkomsthushåll gör – och ju mer rabatten spenderas, desto effektivare är den som stimulans. Eftersom det är tillfälligt och maximerar sin effekt på efterfrågan utgör detta förslag den mest lovande komponenten i administrationens paket.

Slutsats

Med undantag för den skatterabatt för hushållen som riktar sig till arbetstagare med låga och måttliga inkomster är administrationens föreslagna skattestimulanspaket bristfälligt. Det innehåller permanenta förändringar som är mindre effektiva för att stimulera ekonomin på kort sikt än tillfälliga förändringar men dyrare. Och dess påskyndande av de nyligen beslutade skattesänkningarna för skattebetalare med högre inkomster är dåligt målinriktade och kan vara kontraproduktiva. Ett effektivare stimulanspaket skulle kombinera den hushållsrabatt som riktar sig till arbetstagare med lägre och måttliga inkomster med ett tillfälligt incitament för företagsinvesteringar.