Een generatie geleden was de Cuyahoga rivier in Ohio zo vervuild dat hij in brand vloog, de luchtvervuiling in sommige steden was dik genoeg om te proeven, en de milieuwetten richtten zich op de voor de hand liggende vijand: oprispende schoorstenen en oranje rivieren die het landschap vervuilden. Sinds de Dag van de Aarde in 4970 hebben we duizenden van de “grote vervuilers” opgeruimd door gebruik te maken van baanbrekende federale wetgeving die bedoeld was om rechtstreeks actie te ondernemen tegen deze bedreigingen voor lucht, water en land. Nu, een generatie later, moeten we het hoofd bieden aan milieuproblemen die subtieler, minder zichtbaar en moeilijker aan te pakken zijn: het wegspoelen van meststoffen van duizenden boerderijen en miljoenen werven; emissies van benzinestations, bakkerijen en stomerijen; en smog afkomstig van tientallen miljoenen motorvoertuigen. Net als de natuur zelf evolueren de omvang en de vorm van de milieuproblemen voortdurend; dat geldt ook voor de strategieën, de benaderingen, de instellingen en de instrumenten die worden gekozen om ze aan te pakken.

Op het eerste gezicht zouden veel mensen uit de zichtbare verbeteringen van het milieu kunnen concluderen dat we ons werk goed hebben gedaan en dat de federale regering, afgezien van het onderhoud, verder zou moeten gaan met andere dringende prioriteiten. Anderen zouden liever zien dat de milieuwetgeving wordt teruggedraaid, zoals in het 404e Congres is voorgesteld, in de overtuiging dat we gewoon te ver zijn gegaan. Zelfs voorstanders van milieu-investeringen kunnen van mening zijn dat de enorme problemen van schoon water en schone lucht in de megasteden in ontwikkeling of de vernietiging van habitats in Azië of Zuid-Amerika belangrijker zijn dan de hervorming van de milieubescherming in de Verenigde Staten.

Deze beoordelingen zien een aantal belangrijke feiten over het hoofd. Ten eerste komen veel ooit “stille” problemen naar voren naarmate de bevolkingsdichtheid toeneemt. Ten tweede blijft ons inzicht in de bedreigingen voor het milieu en de volksgezondheid veranderen. Stoffen die gunstig waren bij directe toepassing, zoals chloorfluorkoolstoffen, blijken schadelijk te zijn lang nadat zij hun lokale functie hebben vervuld. Ten derde is de vooruitgang die de laatste jaren op milieugebied is geboekt, niet gelijkelijk verdeeld over stedelijke en voorstedelijke gebieden, rijke en arme gebieden en geografische regio’s. Ten vierde beginnen we nu pas te beseffen hoezeer het milieu verweven is met vele andere vraagstukken, zoals de volksgezondheid, de energie- en voedselproductie en de internationale handel. In plaats van ons terug te trekken, moeten wij ons dus opnieuw inzetten voor milieubescherming.

Waar individuele hervormingen traag en moeizaam verlopen, kunnen collectieve veranderingen zich snel voltrekken en hebben zij van de wereld een dramatisch andere plaats gemaakt dan zij in 4970 was. De globalisering, de dominantie van de markteconomie en de revolutie in de informatietechnologie hebben het milieubeleid ingrijpend veranderd en vereisen dat wij het anders aanpakken dan voorheen. Wij moeten de concurrerende verlangens erkennen die burgers overal ter wereld hebben naar een schoner milieu en andere zaken: mobiliteit, economische groei, banen, concurrerende industrieën, en materieel comfort. Milieubeleid kan niet los van andere zaken worden gemaakt. Beleid dat is afgestemd op de mensen wier leven het moet dienen, vergroot de kans op het verwerven van de publieke en politieke steun die nodig is om verandering teweeg te brengen. We hebben een systeembenadering nodig die is gebaseerd op een strenge analyse, een interdisciplinaire focus, en een waardering dat de context ertoe doet.

Milieuwetgeving en goede bedoelingen

De eerste generatie milieubeleid was gebouwd op een complex systeem van milieuwetgeving die milieuproblemen scheidt naar media (zoals lucht en water) en naar klasse (zoals bestrijdingsmiddelen of gevaarlijke stoffen). De kern van belangrijke wetgeving zoals de Clean Air Act en de Clean Water Act wordt gevormd door een systeem van normen voor de regulering van emissies in lucht, water en land, vastgesteld door federale administratieve instanties. Meestal wordt van de staten verlangd dat zij de federale doelstellingen vertalen in faciliteit-specifieke wettelijke voorschriften. Dit systeem, dat gewoonlijk een “command and control”-systeem wordt genoemd, houdt in dat de overheid zowel voorschrijft wat de doelstellingen ter vermindering van de verontreiniging moeten zijn als, in veel regelgeving, bepaalt hoe deze doelstellingen moeten worden gehaald.

Velen zijn er snel bij om de gecompliceerde juridische structuur die zich heeft ontwikkeld, zonder meer af te wijzen. Maar geen van deze benaderingen – het vaststellen van normen, het verdelen van problemen, het delegeren van de uitvoering – is verkeerd. Door het werk van milieubescherming op te splitsen in lucht, water, afval en andere onderverdelingen worden de problemen inderdaad overzichtelijker en toegankelijker. Door specifieke normen vast te stellen moet iedereen zich aan ten minste enkele van dezelfde regels houden. En wanneer het juiste probleem wordt aangepakt, zoals de gezondheidseffecten van lood en het besluit om gelode benzine te verbieden, kunnen de resultaten indrukwekkend zijn. Deze benaderingen vormen inderdaad een nuttig uitgangspunt voor de huidige inspanningen op het gebied van milieubescherming.

Tegzelfdertijd heeft de complexe structuur van afzonderlijke en soms tegenstrijdige wetten en zeer gedetailleerde en vaak rigide voorschriften om deze aan te pakken een aantal van de belangrijkste wetgevingsdoelstellingen gebagatelliseerd. Bijgevolg lijken sommige aspecten van de naleving marginaal of zelfs contraproductief. Het belangrijkste is dat de huidige aanpak vaak tot versnippering leidt. Het wordt uiterst moeilijk om de onderdelen opnieuw samen te voegen en ze te bekijken op een manier die nieuw denken en de integratie van nieuwe informatie mogelijk maakt. In de woorden van beleidswetenschapper Harold Lasswell: “Fragmentatie is een complexere zaak dan differentiatie. Het houdt in dat degenen die aan het kennisproces bijdragen hun visie op het geheel verliezen en zich bijna uitsluitend met hun specialisme bezighouden. Zij ontwikkelen steeds complexere vaardigheden om hun onmiddellijke problemen het hoofd te bieden. Zij schenken weinig aandacht aan de sociale gevolgen of de beleidsimplicaties van wat zij doen.”

In het milieubeschermingsprogramma van de VS heeft de fragmentatie zijn tol geëist op drie belangrijke gebieden: te veel nadruk op de stukjes ten koste van het geheel, veronachtzaming van problemen in sectoren die niet als milieu worden beschouwd, en veronachtzaming van nieuwe probleemgebieden die buiten het regelgevingsnet vallen.

Deeltjes en het geheel

Door te veel nadruk te leggen op de rol van afzonderlijke chemische stoffen en afzonderlijke media in het verontreinigingsbeleid en van afzonderlijke soorten in het beleid inzake landbeheer, onderschatten wij de interactieve effecten van chemische stoffen, de cross-media-effecten van emissies, en de onderlinge afhankelijkheid van habitats. Vervuiling houdt zich bijvoorbeeld niet aan wettelijk vastgelegde grenzen zoals lucht, water en land. Zwaveldioxide dat in de lucht vrijkomt, zelfs door een hoge schoorsteen, verdwijnt niet, maar kan terugkomen als zure regen die meren en bossen bedreigt. Als we emissies opvangen voordat ze de schoorsteen verlaten, creëren we een slib dat een probleem wordt voor de verwijdering van gevaarlijk afval. Het gefragmenteerde recht houdt geen rekening met gevallen waarin vervuiling slechts van de ene plaats naar de andere wordt verschoven in plaats van te worden verminderd of geëlimineerd.

In dezelfde geest is het kennen van de effecten van afzonderlijke chemicaliën geen basis om te begrijpen hoe deze chemicaliën samen zullen werken. Bij de overschakeling van DDT op schijnbaar veiliger organofosfaatpesticiden hebben we de neurotoxische effecten van elk nieuw product bestudeerd, maar we vermoeden nu dat de gecombineerde effecten veel groter zijn dan de afzonderlijke effecten zouden doen vermoeden. Wanneer we ons concentreren op één enkele soort, zoals de gevlekte uil, zien we door de bomen het spreekwoordelijke bos niet meer; het verlies van één soort is vaak een signaal dat een hele habitat of een heel ecosysteem ingrijpend is veranderd.

Organisatorisch leidt een te grote nadruk op stukken tot het ontstaan van afzonderlijke professionele specialismen en, vaak, tot afzonderlijke bureaucratische eenheden binnen de overheid. Deze eenheden worden ook weerspiegeld in het bedrijfsleven en in de milieubeweging. Enerzijds kan veel kennis worden gegenereerd door een gerichte focus, anderzijds kan de organisatiecultuur een belangrijke belemmering vormen voor verandering. We beginnen te denken dat elke bureaucratie zijn eigen milieu-insultatie wel aankan. Wanneer het Environmental Protection Agency (EPA) en de staatsdepartementen voor milieubescherming geen milieuproblemen oplossen, concluderen we dat deze agentschappen kapot zijn en gerepareerd moeten worden.

Integendeel, deze agentschappen hebben hard gewerkt aan de specifieke problemen die ze toegewezen hebben gekregen: de 43 statuten die het EPA beheert, de gedelegeerde verantwoordelijkheden van de staten, en de extra verantwoordelijkheden die staatsdepartementen op zich hebben genomen als reactie op lokale behoeften. Daarom zijn oproepen om het EPA opnieuw uit te vinden of eenvoudigweg te deconcentreren of te dereguleren niet op hun plaats. Het gaat er niet om de EPA te herstructureren of hen aan te moedigen meer hun best te doen; het gaat erom de dingen anders te doen.

Milieuproblemen elders buiten beschouwing latend

De kwaliteit van het milieu is tegenwoordig fundamenteel afhankelijk van keuzes die worden gemaakt ver buiten het domein van de milieubesluitvormers in tal van andere sectoren. Zelfs een blik op het regeringsrooster onthult vele anderen naast de EPA met verantwoordelijkheden op milieugebied. Open een van die kaders – bijvoorbeeld het ministerie van Landbouw – en je vindt duizenden mensen die zich bezighouden met de kwaliteit van het milieu: landbouwers, voedselverwerkende bedrijven, producenten van bestrijdingsmiddelen, groothandelaren in levensmiddelen en, natuurlijk, consumenten. Wat we in de volgende generatie moeten erkennen is dat het EPA en zijn tegenhangers in de staten kleinere stukjes zijn van een veel groter milieubeschermingssysteem.

In de volgende generatie van beleidsvorming zullen de kwesties van andere sectoren meer en meer domineren. Tot nu toe is het overheidsbeleid in de landbouw neergekomen op een grondstoffenbeleid, waarbij de bedreigingen voor het milieu van land en water grotendeels zijn genegeerd. Vervoerskwesties staan centraal bij een goede ruimtelijke ordening en bij een succesvol beheer van luchtemissies en waterafvoer. Denk eens aan de gevolgen voor het milieu van de herstructurering van de elektriciteitsindustrie. Als de milieueffecten buiten beschouwing worden gelaten, kunnen sterk vervuilende kolencentrales concurrerender prijzen bieden dan schonere energiebronnen. De opkomst van de diensteneconomie – thans zo’n 75% van het bruto binnenlands produkt van de V.S. en zo’n 80% van de werkgelegenheid in sectoren als telecommunicatie, gezondheidszorg, bankwezen, verzekeringen en distributie – springt eruit als een andere sector waaraan te weinig aandacht wordt besteed. Met zo’n sterke nadruk in de milieuwetgeving van de eerste generatie op fabrieken, weten we niet goed hoe we een sector moeten benaderen waarin de vervuiling minder duidelijk is dan in de schoorsteenindustrie. Als we denken aan staalproductie, denken we aan vervuiling. Wanneer we denken aan ziekenhuizen die gezondheidsdiensten verlenen, denken we niet onmiddellijk aan de moeilijkheid om hypodermische naalden of radioactief afval te verwijderen.

Toch hebben dienstverlenende bedrijven zoals Federal Express en United Parcel Service de manier veranderd waarop zaken worden gedaan met betrekking tot opslag en logistiek. Consumenten zijn gewend geraakt aan nachtelijke bezorging, maar de instrumenten van de milieu-analyse zijn niet aangewend om bijvoorbeeld de hoeveelheid benzine en jet fuel te vergelijken die het zou hebben gekost om een trui per post te bestellen uit een catalogus in één dag in plaats van twee, in vergelijking met het rijden in de stad of naar een regionaal winkelcentrum om dezelfde trui te kopen. We beginnen nog maar net na te denken over de nieuwe reeks milieubeheerkwesties die door verschillende elementen van de diensteneconomie worden opgeworpen.

Nalaten van nieuwe problemen

De uitdagingen waarmee we vandaag worden geconfronteerd – de atmosferische opbouw van kooldioxide en andere broeikasgassen, de potentiële milieu-effecten van genetisch gemodificeerde organismen, en het risico van blootstelling aan sporenresiduen van pesticiden die de endocriene cycli in een menselijk lichaam kunnen verstoren – werden zelfs niet overwogen door de eerste generatie milieuwetten. Het vermogen van de wetenschap om verschijnselen op te sporen is sinds de eerste generatie exponentieel gegroeid en deze kennis zou zeer nuttig moeten zijn om ons te richten op potentiële nieuwe schade.

Maar zelfs nadat de wetenschap een probleem heeft ontdekt, is het niet altijd gemakkelijk om het in de trechter van het milieubeleid te krijgen. Door de schijnwerpers van de regelgeving zo intens te richten op slechts een paar problemen – wat sommigen een inch breed en een mijl diep hebben genoemd – missen we veel meer. Het kan jaren duren voordat opkomende problemen via de conventionele overheidskanalen worden onderkend. En zelfs dan is er geen garantie dat we de instrumenten zullen hebben om de vastgestelde problemen aan te pakken. Meestal moeten wij oude methoden toepassen op nieuwe problemen of nieuwe methoden uitproberen met grote onzekerheid over gevaren, risico’s, kosten en baten.

In Keeping Pace with Science and Engineering: Case Studies in Environmental Regulation, catalogiseert de National Academy of Engineering de vaak onbevredigende resultaten wanneer wetten achterlopen op de toename van kennis op gebieden zoals de belasting met voedingsstoffen in de Chesapeake Bay, troposferische ozon, en zure neerslag. De onzekerheden zijn groot, bijna per definitie, omdat de problemen die men met de milieuwetgeving tracht aan te pakken, zich op het scherpst van de snede bevinden van het huidige wetenschappelijke inzicht. Als alle andere dingen gelijk blijven, concludeert J. Clarence Davies van Resources for the Future in Washington, D.C., hoe meer nieuwe wetenschappelijke informatie de status quo van de openbare en particuliere sector bedreigt, hoe langer het duurt om die nieuwe informatie in de besluitvorming te verwerken.

Milieupolitiek

De politiek van de eerste generatie milieuactivisten was confronterend van stijl en polariserend in de praktijk. Het vond schurken en noemde namen. Het zette de economie tegenover het milieu. Nu erkennen we dat milieubescherming niet kan worden teruggebracht tot een strijd tussen de “goeden” (milieu-activisten) en de “slechten” (de grote industrie). De bedrijfswereld is niet monolithisch wat de milieuprestaties betreft. Sommige bedrijven nemen de zorg voor het milieu zeer ernstig, terwijl andere met overgave vervuilen. De volgende generatie milieubeleid moet grijstinten herkennen, positieve prikkels geven aan de koplopers, en de achterblijvers verantwoordelijk houden.

Als we eenmaal een systeemvisie accepteren, moet ons politieke denken noodzakelijkerwijs veranderen. Naast de puntbronvervuilers – de grootste fabrieken – zijn er de duizenden kleinere bedrijven en boerderijen waarvan de uitstoot individueel zeer gering is, maar cumulatief zeer groot. En dan zijn er nog miljoenen mensen wier dagelijkse activiteiten, van ons gazon tot onze auto, bijdragen tot deze cumulatieve impact. Politiek gezien is het veel gemakkelijker om een paar duizend grote bedrijven aan te pakken dan om elke burger te bereiken. Hoewel opiniepeiling na opiniepeiling aantoont dat ongeveer 80 procent van de Amerikanen zichzelf als milieuactivist beschouwt, gedragen we ons niet altijd zo. Wat het milieu betreft, zit er veel waarheid in de komische uitdrukking: “

De volgende generatie benaderingen en hulpmiddelen

Wij hebben zojuist een studie uitgebracht die erop gericht is het Amerikaanse debat over milieuhervormingen een nieuwe vorm te geven, genaamd Thinking Ecologically: the Next Generation of Environmental Policy. Wat zouden we eigenlijk moeten doen als resultaat van ecologisch denken en wie zou de overeengekomen beleidsbeslissingen moeten uitvoeren? Onze vier centrale aanbevelingen voor ecologisch beleid zijn: Richt je niet alleen op de EPA en de overheid, maar op de cruciale rol van andere actoren en sectoren; stap af van een zwaar beroep op command-and-control benaderingen om meer flexibele instrumenten op te nemen; erken het potentieel van de markt als een ecologisch model dat dynamisch en flexibel is; en adopteer systeembenaderingen zoals industriële ecologie en ecosysteembeheer die een onderzoek van de context bevorderen en onderlinge verbanden aanpakken in plaats van enkelvoudige verschijnselen.

Naar buiten de traditionele milieuhandhavingsgemeenschap treden is essentieel. Milieubescherming kan niet, zoals in het verleden het geval was, zo afhankelijk zijn van de overheid als initiatiefnemer, uitvoerder en handhaver. Het spectrum van milieubesluitvormers is zeer breed en omvat burgemeesters, ontwerpers van transportsystemen, routeplanners voor overnight-verpakkingsbedrijven, boeren, energie-marketeers en internationale handelsonderhandelaars. De bloei van niet-gouvernementele organisaties speelt een bijzonder belangrijke rol in de milieu-arena. Activisten aan de basis eisen plaatselijke bescherming en breder georiënteerde groepen, vaak met een sterk analytisch vermogen, eisen betere prestaties van de regering en de industrie op nationaal en internationaal niveau. Tenslotte moet ecologisch denken een zaak van iedereen worden, wanneer ieder van ons nadenkt over waar te winkelen, wat te kopen, hoeveel te rijden, waar te wonen en wat weg te gooien.

Het succes van recyclingprogramma’s in het hele land toont het potentieel aan om het publiek te mobiliseren. Andere initiatieven die het potentieel hebben om de inspanningen van individuen voor de bescherming van het milieu in de volgende generatie te verhogen, zijn die welke weloverwogen keuzes mogelijk maken. Eco-labels, vergelijkbaar met voedingsetiketten, geven informatie aan consumenten en stellen hen in staat te kiezen tussen milieuvriendelijke producten en producten die niet op de milieu-effecten letten. Binnenkort zal een groot aantal consumenten in staat zijn “groene energie” te kopen, d.w.z. elektriciteit uit bronnen zoals windenergie of fotovoltaïsche energie die minder schadelijk is voor het milieu dan energie uit fossiele brandstoffen. Hoewel de omvang van de markt voor groene energie onbekend is, zijn veel particuliere bedrijven zeer geïnteresseerd in het potentieel ervan.

Deelname door de particuliere sector is essentieel voor het succes van het beleid van de volgende generatie. De industrie is de belangrijkste opslagplaats van veel van de expertise ter ondersteuning van technologische innovatie, die van cruciaal belang is voor het bevorderen van de tweeledige doelstelling van economische groei en milieubescherming. Bedrijven kunnen zonder druk van de overheid milieuvriendelijk handelen. Toen McDonalds bijvoorbeeld stopte met het gebruik van polystyreen sandwichverpakkingen, had dat besluit gevolgen voor ongeveer 40% van de polystyreenmarkt. Home Depot heeft zich veel moeite getroost om zijn klanten “groene” producten aan te bieden en Walmart heeft een ecologisch ontworpen winkel geopend in Lawrence, Kan. Dergelijke bedrijven spelen een sleutelrol in zowel het voldoen aan als het creëren van consumentenvoorkeuren, met inbegrip van aandacht voor het milieu.

Grotere flexibiliteit

Het is moeilijk om tegelijkertijd scheidsrechter en quarterback te zijn. In het huidige regelgevingskader bepaalt de overheid de regels, wat noodzakelijk en gepast is, maar probeert zij ook precies te dicteren welke speelwijzen moeten worden gebruikt. Nu zien we dat deze aanpak verstikkend is voor innovatie, geen rekening houdt met verschillen tussen industrieën en ecosystemen, en stimulansen creëert om te proberen de wet te omzeilen.

Een andere aanpak zou zijn het bestaande regelgevingssysteem te blijven gebruiken als een minimum benchmark, maar tegelijkertijd te proberen op alle niveaus van de tenuitvoerlegging de mogelijkheden te vergroten om de milieuprestaties te verbeteren door andere dan nauw voorgeschreven regelgevingsmiddelen. Met andere woorden, de overheid moet nog steeds het bevel voeren, maar zij hoeft niet precies te bepalen hoe de gereguleerde partijen moeten bereiken dat de vastgestelde doelstellingen worden gehaald. De gereguleerde gemeenschap moet de bevoegdheid krijgen om haar eigen afdwingbare alternatieve nalevingsmethoden te ontwerpen, op voorwaarde dat deze gelijkwaardige of betere milieuprestaties opleveren. In dit systeem bepaalt de overheid wat de doelstellingen moeten zijn, maar sluiten twee partijen een “convenant” over de wijze waarop de doelstellingen moeten worden bereikt, rekening houdend met de bijzonderheden van plaats, industrie en omstandigheden.

Een dergelijke aanpak kan in het begin kostbaar zijn voor bedrijven en regelgevers. Maar de beloning op lange termijn, gemeten in een groter concurrentievermogen en een beter gerichte milieubescherming, zou groot zijn. Een ander voordeel van deze aanpak is dat technologische innovatie erdoor wordt gestimuleerd in plaats van afgeremd. Strenge normen stimuleren het gebruik van technologie, niet omdat die superieur is, maar omdat de regelgevers er het meest vertrouwd mee zijn. Hoeveel beter zou het zijn als bedrijven zouden vechten om een milieubeschermingsaanpak die hen ook technologisch een concurrentievoordeel verschaft.

Innovatie is belangrijk voor technologie en beleid. Een manier om innovatie aan het milieurecht toe te voegen zou zijn om het “zeepbel”-concept uit te breiden. Stel je voor dat je een luchtbel plaatst over een hele fabriek, over een groot aantal ondernemingen of over een hele regio. Binnen de bel is er een vastgesteld budget voor vervuiling, maar dit kan op vele verschillende manieren in evenwicht worden gebracht zolang de totale uitstoot de overeengekomen hoeveelheid niet overschrijdt. Professor E. Donald Elliott van de Yale Law School stelt een verruiming van het concept voor, zodat binnen “multimediabubbels” milieubeheersverplichtingen kunnen worden verhandeld over verschillende soorten vervuiling. Door entiteiten toe te staan de verontreiniging van één proces meer te controleren en van een ander proces minder, zou een fabriek, netwerk of regio, door aanpassing aan de plaatselijke omstandigheden, de mogelijkheid hebben hetzelfde of een beter totaalniveau van verontreinigingscontrole te bereiken tegen veel lagere kosten.

Dit type systeem reikt verder dan de schoorsteenindustrieën en kan ook worden gebruikt om dienstverlenende bedrijven en andere sectoren erbij te betrekken. Elliott schrijft in “Thinking Ecologically”: “Een raffinaderij die reeds de meeste bronnen van vluchtige organische stoffen (VOS) binnen haar grenzen heeft gecontroleerd die gemakkelijk en goedkoop te controleren zijn, kan in staat zijn om de vereiste extra reducties efficiënter te bereiken door een plaatselijke stomerij te betalen om zijn machines te moderniseren om VOS te verminderen, of door een consumentenproduct opnieuw te ontwerpen om VOS-emissies naar het milieu te elimineren. De stimulans om innoverende mogelijkheden te vinden om de vervuiling te verminderen – in de eerste plaats van de vele vervuilingsbronnen die momenteel buiten het bestaande command-and-control-systeem vallen – is een van de aantrekkelijkste kenmerken van de uitbreiding van het “bubble”-concept.”

De markt als model

We hebben gezien dat flexibiliteit en het vermogen om gelijke tred te houden met veranderingen cruciale elementen zijn van het milieubeleid van de volgende generatie. In veel opzichten biedt de marktwerking meer speelruimte voor het bereiken van deze doelstellingen dan de labyrintische aanpak van de overheid. Maar voordat we in belangrijke mate kunnen vertrouwen op op de markt gebaseerde beleidsmaatregelen, zoals heffingen en belastingen, systemen voor de handel in emissierechten, of pay-as-you-throw afvalprogramma’s, moeten we er zeker van zijn dat de marktprijzen een volledige afspiegeling zijn van de schade aan en de voordelen van goederen en diensten voor de volksgezondheid en het milieu. Als we “de prijzen goed krijgen,” kunnen zelfs degenen die geen aandacht besteden aan het milieu worden beïnvloed door de onzichtbare groene hand van de marktkrachten in de richting van milieuverantwoord gedrag.

Manieren om het onderling verbonden web dat we de markt noemen te gebruiken, worden geïllustreerd door de volgende suggesties voor de volgende generatie beleid:

• Stel, in de landbouw, een negatieve verontreinigingsbelasting in, zodat boeren betalen voor hun vervuiling, maar ook worden beloond voor constructieve milieuacties. Daartoe zouden de beheerders drempelniveaus moeten vaststellen voor de verontreiniging door bijvoorbeeld voedingsstoffen of onkruidverdelgers, die door middel van monitoring en evaluatie worden bepaald. De econoom Ford Runge van de universiteit van Minnesota stelt een drempel op twee niveaus voor. In het ene niveau zou het maximaal aanvaardbare gebruik worden vastgesteld op basis van de plaatselijke omstandigheden. Een landbouwbedrijf dat dit niveau overschrijdt, zou worden gestraft. De belastingen zouden dalen tot het tweede drempelniveau, waaronder de landbouwers zouden worden beloond met lagere belastingen of zelfs subsidies die zouden kunnen worden gebruikt om verbeterde technologieën aan te moedigen, zoals precisielandbouw of geïntegreerde bestrijding van schadelijke organismen. Uiteindelijk zou een handelsprogramma kunnen worden toegevoegd op basis van de resultaten die zijn vastgesteld voor het negatieve belastingprogramma.
• In transportprogramma’s variabele heffingen voor het gebruik van snelwegen aannemen om de invloed van motorvoertuigen op de luchtkwaliteit, habitats en andere hulpbronnen te verzachten. Het gebruik van de weg is verre van “gratis” en bestuurders moeten worden belast naar gelang van de gevolgen van hun gebruik. Net als bij telefoongesprekken tijdens de werkdag zouden de tarieven hoger moeten zijn wanneer het weggebruik het grootst is, omdat de gevolgen dan ook het grootst zijn.
• Steun een “wetlands mitigation banking program”, waarbij degenen die door ontwikkeling de hoeveelheid wetlands verminderen, kredieten van de wetlands bank moeten kopen om middelen te verschaffen om wetlands elders in het ecosysteem uit te breiden of te verbeteren.
• Op internationaal niveau moet worden erkend dat particuliere kapitaalstromen de centrale motor van duurzame ontwikkeling kunnen zijn. Hoewel de roep om meer buitenlandse hulp voor infrastructuurprojecten grotendeels over het hoofd is gezien, zijn de particuliere investeringen in ontwikkelingslanden tussen 4990 en 4995 verviervoudigd. Daarom moeten regeringen leren hoe zij buitenlandse investeringen kunnen aantrekken en kanaliseren. De nationale ontwikkelingsbank van Brazilië heeft bijvoorbeeld een “Groen Protocol” ingevoerd dat federale overheidsleningen voor milieuvriendelijke projecten aanmoedigt.

Opteren van systeembenaderingen

Onze structuur van milieuwetgeving is in strijd met de basisbeginselen van de ecologie, die de nadruk leggen op de verbondenheid van natuurlijke systemen. Bovendien zijn de emissies van de ene fabriek anders dan die van een andere fabriek en wat de ene rivier schaadt, is misschien niet even schadelijk voor een andere. De context waarin gebeurtenissen plaatsvinden is een belangrijke overweging bij het leggen van de basis voor een meer omvattende, effectievere en efficiëntere regelgevingsstructuur.

Ecosysteembeheer is een systeembenadering waarbij wordt gekeken naar de algehele structuur en het gedrag van een bepaald gebied, zoals een stroomgebied, een bos of zelfs een stad, deze worden geanalyseerd en, via “adaptief” beheer, programma’s worden voorgeschreven die kunnen veranderen op basis van kennis van specifieke plaatsen en verschijnselen. Het opkomende gebied van de industriële ecologie, een andere systeembenadering, onderzoekt technologische en natuurlijke systemen samen, waarbij het milieu niet wordt gezien als een plaats die verwijderd is van de wereld van de menselijke activiteit, maar als een intrinsiek onderdeel van de industriële besluitvorming. Industriële ecologie wijst ook op de mogelijkheid om naar de natuurlijke wereld te kijken voor modellen van efficiënt gebruik van hulpbronnen, energie en afval. Door de stroom van producten en processen van de wieg tot het graf te bekijken, kunnen we beter over problemen heen kijken en opkomende problemen identificeren.

De toekomstige handhavingsinspanningen moeten verder reiken dan het EPA en de overheid en zich uitstrekken tot andere belangrijke actoren en sectoren.

Het Amerikaanse volk overhalen om voorzichtige, doordachte en duurzame milieuhervormingen te steunen in een context waarin de vijand moeilijk te zien is en vooruitgang stapsgewijs wordt gemeten, vormt een aanzienlijke uitdaging. Voor sommige waarnemers kan de roep om een meer alomvattende analyse en meer aandacht voor onderlinge verbondenheid teruggrijpen op de ontelbare pleidooien van de jaren 4960 voor dergelijke deugden. Geïntegreerd en grootschalig denken is vandaag echter mogelijk op een manier die een generatie geleden nog ondenkbaar was. Wij beschikken nu over een basis van beleidspraktijk en ervaring om op voort te bouwen. De vooruitgang in de informatietechnologie maakt het verzamelen, beoordelen en gelijktijdig verwerken van enorme hoeveelheden gegevens niet alleen denkbaar, maar ook steeds gemakkelijker.

Op één niveau was het milieudenken van de eerste generatie gebaseerd op achterdocht tegen menselijke activiteiten die altijd vervuiling en bedreigingen voor de menselijke gezondheid leken te veroorzaken. De enige remedie was gecentraliseerd commando en controle. Het beleid van de volgende generatie moet veeleer worden gebaseerd op een ecologisch beleid dat de inherente onderlinge afhankelijkheid van alle levenssystemen erkent. Dit vereist enerzijds een bredere kijk op de gevolgen van de mens voor de natuurlijke omgeving, die verder gaat dan vervuiling en zich uitstrekt tot vernietiging van habitats, verlies van biodiversiteit en klimaatverandering. Anderzijds vereist het een appreciatie van de verbondenheid van alle levenssystemen, met inbegrip van de menselijke vooruitgang. Deze focus op verbanden en op een ecologisch perspectief leidt tot een meer welwillende kijk op menselijke activiteiten en een geloof in duurzame ontwikkeling.