In deze nota worden de nieuwe voorstellen van president Bush om de economie via belastingverlagingen te stimuleren, geëvalueerd. De voorstellen worden getoetst aan een reeks beginselen voor effectieve stimuleringsvoorstellen die wij in eerder werk hebben ontwikkeld.

Dergelijke beginselen zijn in een recente verklaring onderschreven door de Democratische en Republikeinse leiders van de begrotingscommissies van het Huis en de Senaat.

De beginselen zijn afgeleid van het idee dat een effectief fiscaal stimuleringspakket twee dingen moet doen: de mate waarin het op korte termijn direct nieuwe economische activiteit stimuleert maximaliseren; en de mate waarin het indirect nieuwe activiteit afremt door de rentetarieven op te drijven, tot een minimum beperken. Om deze doelstellingen te bereiken, moeten de beleidsmakers:

• eerst een algemeen stimuleringsbudget vaststellen.
• Zorgen voor stimulansen voor het bedrijfsleven die nieuwe investeringen stimuleren, eerder dan meevallers voor oude investeringen.
• Zorgen voor belastingverlagingen voor de gezinnen om de effecten op de bestedingen op korte termijn te maximaliseren.
• Focussen op tijdelijke (eenjarige) posten voor bedrijven en gezinnen, geen permanente.
• Begrotingsdiscipline op lange termijn handhaven.

Brookings Papers on Economic Activity: Spring 2017

Edited by Janice C. Eberly and James H. Stock

2017

Het door de regering voorgestelde fiscale stimuleringspakket omvat vijf items: Een permanente belastingsubsidie (via gedeeltelijke expansie) van bedrijfsinvesteringen; permanente afschaffing van de alternatieve minimumbelasting voor vennootschappen; permanente wijzigingen in de regels die van toepassing zijn op de overdracht van netto-bedrijfsverliezen; versnelling van sommige van de verlagingen van de personenbelasting die gepland zijn voor 2004 en misschien voor 2006; en een tijdelijke belastingkorting voor huishoudens gericht op werknemers met een laag en gemiddeld inkomen

Wij zijn van mening dat de voorstellen van de regering (met uitzondering van de tijdelijke korting voor huishoudens) over het algemeen niet in overeenstemming zijn met de beginselen voor een gezond stimuleringspakket. Het belangrijkste is dat de voorstellen van de regering voor het bedrijfsleven permanent zouden zijn, ook al zouden tijdelijke investeringsstimulansen op korte termijn grotere investeringseffecten hebben en de begrotingskosten verlagen. Bovendien zou de voorgestelde bespoediging van de verlagingen van de personenbelasting slecht gericht zijn op het genereren van stimulans, wegens de patronen ervan in de tijd en bij de huishoudens. Bovendien is het mogelijk dat de voorstellen van de regering de begrotingsdiscipline op lange termijn niet handhaven.

Het voorstel van de regering zou drastisch kunnen worden verbeterd door alle permanente verlagingen van de bedrijfsbelasting tijdelijk te maken en af te zien van de optie om de eerder vastgestelde belastingverlaging te versnellen.

Peter R. Orszag

Vice Chairman of Investment Banking, Managing Director, and Global Co-Head of Healthcare – Lazard

William G. Gale

The Arjay and Frances Fearing Miller Chair in Federal Economic Policy

Co-Director – Urban-Brookings Tax Policy Center

Permanente gedeeltelijke afschrijving van bedrijfsinvesteringen

Het vaststellen van een permanente belastingsubsidie voor bedrijfsinvesteringen heeft twee nadelen ten opzichte van een tijdelijke stimulans. De tijdelijke stimulans heeft lagere kosten, waardoor de opwaartse druk op de rentevoeten als gevolg van de langetermijnkosten van permanente wijzigingen wordt beperkt. En zelfs afgezien van hun lagere begrotingskosten worden tijdelijke investeringsstimulansen over het algemeen doeltreffender geacht voor stimulering op korte termijn dan permanente stimulansen. De tijdelijke stimulansen leiden ertoe dat ondernemingen hun investeringen verplaatsen naar de periode waarin zij een groter belastingvoordeel genieten. Dit punt is niet controversieel: het is bijvoorbeeld onderschreven door Glenn Hubbard, de voorzitter van de Raad van Economische Adviseurs van de President. In een document dat hij samen met Kevin Hassett heeft opgesteld, stelt Hubbard: “Tijdelijke investeringsstimulansen kunnen op korte termijn een nog groter effect op de investeringen hebben dan permanente investeringsstimulansen….”

Het is niet duidelijk waarom de regering een permanente investeringsstimulans voorstelt, terwijl een tijdelijke stimulans doeltreffender zou zijn om de economie op korte termijn te stimuleren en op lange termijn minder duur zou zijn.

Permanente afschaffing van de alternatieve minimumbelasting voor ondernemingen

In tegenstelling tot investeringsstimulansen, die alleen belastingvoordelen bieden aan ondernemingen die nieuwe investeringen doen, zou de afschaffing van de alternatieve minimumbelasting voor ondernemingen belastingverlagingen geven aan ondernemingen, ongeacht of zij investeren. De alternatieve minimumbelasting voor vennootschappen is van toepassing wanneer ondernemingen geen vennootschapsbelasting verschuldigd zijn wegens aanzienlijke aftrekposten of andere belastingvoordelen in verhouding tot hun inkomsten. De afschaffing van de vennootschapsbelasting zou het belastingtarief op vennootschapsinkomen effectief verlagen. Het overgrote deel van deze inkomsten is echter een opbrengst van eerdere investeringen, geen nieuwe investeringen. Volgens gegevens van het Bureau of Economic Analysis bedroeg de waarde van niet voor bewoning bestemde gebouwen, uitrusting en software eind 1999 bijvoorbeeld meer dan 10 biljoen dollar.

Toch bedragen de jaarlijkse investeringen op deze gebieden ruwweg 1,3 biljoen dollar. Als het rendement van bestaand kapitaal gelijk is aan het rendement van nieuwe investeringen, en als bestaand kapitaal evenveel kans maakt om aan de alternatieve vennootschapsbelasting te worden onderworpen als nieuw kapitaal, dan zou ruwweg 90% van de voordelen van de afschaffing van de alternatieve vennootschapsbelasting naar oude investeringen gaan en niet naar nieuwe investeringen. Met andere woorden, de afschaffing van de alternatieve minimumbelasting voor vennootschappen is een uiterst botte en inefficiënte aanpak om nieuwe investeringen op korte termijn te stimuleren. Ook zou het volgens sommige schattingen in de komende tien jaar ruwweg 20 miljard dollar kosten.

Veranderingen in de regels voor het verrekenen van verliezen

Onder de huidige wetgeving kunnen bedrijven huidige verliezen gedurende maximaal twee jaar verrekenen met eerdere inkomstenbelastingen. Volgens het voorstel van de regering-Bush kunnen verliezen gedurende maximaal vijf jaar worden overgeboekt. Net als de verlagingen van de vennootschapsbelasting zou dit voorstel oud kapitaal belonen, geen nieuwe investeringen, en dus weinig doen om nieuwe investeringen te stimuleren. Het voorstel zou bijvoorbeeld belastingsubsidies verlenen aan bedrijven die drie of vier jaar geleden hoge winsten hadden, niet meer investeerden en momenteel verlies lijden. Dergelijke ondernemingen kunnen de extra middelen al dan niet gebruiken om nieuwe investeringen te doen; de belastingsubsidie wordt verstrekt ongeacht de wijze waarop de ondernemingen besluiten de middelen te gebruiken. Zeker, dit voorstel (in tegenstelling tot de intrekking van de AMT voor vennootschappen) zou middelen verstrekken aan bedrijven die geld verliezen en hen helpen de economische neergang te doorstaan. Maar er is geen reden om een dergelijke verandering permanent te maken. Zelfs indien het de bedoeling is meer liquide middelen te verschaffen aan bedrijven die momenteel verliezen lijden, kan de doelstelling worden bereikt tegen veel lagere budgettaire kosten op lange termijn – en derhalve met minder negatieve gevolgen voor de rentevoeten – door elke wijziging in de overdrachtsregels tijdelijk te maken.

Versnelling van de belastingverlagingen voor huishoudens met een hoger inkomen

Een ander onderdeel van de voorstellen van de regering zou de verlagingen van de inkomstenbelastingtarieven – of een deel daarvan – die momenteel zijn gepland voor 1 januari 2004 en 1 januari 2006, vervroegen tot 1 januari 2002. Dit voorstel is in strijd met het beginsel dat belastingverlagingen voor gezinnen een maximaal effect op de vraag op korte termijn moeten hebben, en kan de begrotingsdiscipline op lange termijn ondermijnen. Ten eerste maximaliseert het voorstel niet het effect op de vraag in 2002. De kosten over tien jaar van de versnelde verlagingen die tot 2006 zijn gepland, zouden meer dan 120 miljard dollar bedragen, maar slechts een klein percentage van de kosten zou in 2002 worden gemaakt. Bovendien zouden de versnelde tariefverlagingen alleen gelden voor huishoudens met hoge inkomens – dat wil zeggen de hoogste 25 procent van de inkomensverdeling. De marginale neiging tot inkomensconsumptie bij de hogere inkomensgroep die van de versnelling zou profiteren, is lager dan bij de lagere en middelhoge inkomensgroepen. Aangezien de meeste kosten na 2002 zouden ontstaan en de bedragen die in 2002 naar de particulieren zouden vloeien, geconcentreerd zouden zijn bij diegenen met een relatief lage consumptiebereidheid, zou een versnelling van de belastingverlagingen een lage “bang-for-the-buck” opleveren.

Ten tweede kan het uiteindelijke doel van het voorstel tot gevolg hebben dat de begrotingsdiscipline op lange termijn wordt ondermijnd. Een versnelling van de tariefverlagingen zou het politieke effect hebben dat verdere verlagingen van de belastingtarieven voor de belastingbetalers met de hoogste inkomens worden verankerd. In de nabije toekomst zullen de Amerikanen echter opnieuw moeten nadenken over dergelijke verdere verlagingen van de belastingtarieven voor belastingbetalers met hoge inkomens, naarmate de economische en budgettaire vooruitzichten na de terroristische aanslag en de huidige vertraging duidelijker worden. Er zal zorgvuldig moeten worden nagedacht over de beleidsaanpassingen die nodig zijn om op lange termijn een gezonde begrotingspositie te handhaven (vooral in het licht van de aanhoudende kosten van de terrorismebestrijding). Maatregelen die zouden worden gezien als een beperking van de flexibiliteit van de beleidsmakers om de begrotingsdiscipline te herstellen, kunnen op korte termijn zelfs contraproductief zijn, doordat zij ertoe leiden dat de langetermijnrente aanzienlijk hoger blijft dan anders het geval zou zijn.

Een tijdelijke belastingverlaging voor gezinnen, gericht op werknemers met een laag en gemiddeld inkomen

Het laatste onderdeel van het fiscale stimuleringspakket van de regering is het enige dat een gezonde stimulans op korte termijn vormt. De regering is blijkbaar bereid een nieuwe ronde van tijdelijke kortingen voor huishoudens goed te keuren, gericht op huishoudens met een laag en gemiddeld inkomen. Uit economisch onderzoek blijkt dat deze huishoudens de neiging hebben een groter deel van hun nieuwe inkomen uit te geven dan huishoudens met een hoog inkomen – en hoe meer de korting wordt uitgegeven, hoe doeltreffender zij is als stimulans. Aangezien dit voorstel tijdelijk is en het effect op de vraag maximaliseert, is het het meest veelbelovende onderdeel van het pakket van de regering.

Conclusie

Met uitzondering van de belastingrestitutie voor huishoudens gericht op werknemers met lagere en modale inkomens, vertoont het door de regering voorgestelde fiscale stimuleringspakket gebreken. Het omvat permanente veranderingen die minder effectief zijn om de economie op korte termijn te stimuleren dan tijdelijke veranderingen, maar wel duurder zijn. En de versnelling van de onlangs ingevoerde belastingverlagingen voor belastingbetalers met een hoger inkomen is slecht gericht en mogelijk contraproductief. Een doeltreffender stimuleringspakket zou een combinatie zijn van de gezinskorting voor werknemers met een laag of gemiddeld inkomen en een tijdelijke stimulans voor bedrijfsinvesteringen.