Het reageren op natuurrampen wordt van oudsher gezien als een barmhartige reactie op mensen in nood. Hoewel mededogen de kern blijft van humanitaire actie, zijn hulporganisaties zich steeds meer bewust van het feit dat hulp zelden neutraal is en dat hun acties gevolgen op lange termijn kunnen hebben, zoals is gebleken uit de tsunami’s van 2004 in Azië, de orkaan Katrina in 2005 en de aardbeving dit jaar in Haïti. In deze presentatie wil ik enkele verbanden onderzoeken tussen plotseling optredende natuurrampen, conflicten en mensenrechten. In het bijzonder stel ik dat het integreren van een mensenrechtenperspectief in de respons op natuurrampen niet alleen belangrijk is omdat het de rechten en waardigheid van kwetsbare mensen bevestigt, maar ook omdat het conflicten in de nasleep van rampen kan voorkomen.

Een natuurramp wordt door de VN gedefinieerd als: “de gevolgen van gebeurtenissen die worden veroorzaakt door natuurlijke gevaren die het lokale reactievermogen overweldigen en de sociale en economische ontwikkeling van een regio ernstig aantasten.” Met andere woorden, een cycloon die alleen een onbewoond eiland treft, is geen natuurramp. Het is evenmin een natuurramp wanneer gemeentelijke autoriteiten in staat zijn doeltreffend te reageren op overstromingen in hun gemeenschap. Er zijn vragen over hoe “natuurlijk” natuurrampen zijn. Zo was de verwoestende tol die Haïti eiste van 4 orkanen in 2008 duidelijk het gevolg van de stormen zelf, maar zeker nog verergerd door de langdurige ontbossing in dat land en de inadequate reactie van de overheid. In dat jaar troffen dodelijke orkanen zowel Haïti als Cuba, maar terwijl in Haïti 800 mensen omkwamen, werden in Cuba slechts vier dodelijke slachtoffers gemeld.

Het bewijs is duidelijk dat armoede een belangrijke factor is bij het begrijpen van de gevolgen van natuurrampen. Op 10 december 1988 trof een aardbeving met een kracht van 6,9 op de schaal van Richter Armenië, waarbij ongeveer 55.000 mensen omkwamen en 500.000 dakloos werden. Minder dan een jaar later, in oktober 1989, trof een nog zwaardere aardbeving, 7,1 op de schaal van Richter, San Francisco in Californië, waarbij 62 doden vielen en 12.000 mensen dakloos werden. Binnen landen zijn het bijna altijd de armen en gemarginaliseerden die onevenredig zwaar worden getroffen door natuurrampen. Zij leven meestal in minder veilige omgevingen en in minder veilige onderkomens. Sloppenwijken die op slordige wijze zijn gebouwd, zijn kwetsbaarder voor aardbevingen, aardverschuivingen en overstromingen dan de huizen waar de rijken eerder wonen. Zo stonden bij de recente aardbeving in Haïti de huizen van de elite van het land in buurten die minder door de bevingen waren getroffen en waren hun huizen waarschijnlijk beter bestand tegen de schokken dan die in armere buurten.

Natuurrampen verergeren bestaande genderongelijkheden en reeds bestaande kwetsbaarheden. De meerderheid van de slachtoffers van natuurrampen is vrouw. Vrouwen hebben ook vaak minder toegang tot essentiële middelen voor paraatheid, mitigatie en herstel. Hulp kan vaak een discriminerend effect hebben, zelfs als dat niet zo bedoeld is. Overheidsbeleid kan sociale verdeeldheid versterken.

De frequentie en de ernst van plotseling optredende natuurrampen nemen toe. Momenteel zijn er ongeveer 400 natuurrampen per jaar, waardoor 200 miljoen mensen worden getroffen. Dit is het dubbele van het aantal dat 20 jaar geleden werd gemeld. Met name hydrometeorologische gebeurtenissen nemen toe – waarschijnlijk als gevolg van de klimaatverandering. Van de 200 miljoen mensen die het slachtoffer zijn van natuurrampen, waren er in 2008 ongeveer 36 miljoen gedwongen hun huis te verlaten; zij worden beschouwd als binnenlandse ontheemden. In tegenstelling tot mensen die door conflicten ontheemd zijn geraakt, is deze ontheemding meestal tijdelijk en vindt zij bijna altijd plaats binnen de grenzen van het land. Zoals onze eigen orkaan Katrina aantoont, kan ontheemding echter lang duren. Naar schatting is ongeveer een kwart van degenen die door de orkaan Katrina ontheemd zijn geraakt, niet teruggekeerd.

Wat is de relatie tussen natuurrampen en conflicten?

Er zijn verschillende manieren om deze relatie te onderzoeken: Wat is het cumulatieve effect van natuurrampen en conflicten op het leven van mensen? Dragen natuurrampen bij tot conflicten? Helpt de reactie op natuurrampen bij het oplossen van conflicten? Of maakt het ze juist erger?

Er zijn gevallen waarin natuurrampen plaatsvinden op plaatsen waar conflicten het leven van mensen al hebben ontwricht, bijvoorbeeld de Filipijnen, Irak, Somalië, Kenia, Colombia, en Haïti. Omdat de definitie van een natuurramp gekoppeld is aan het reactievermogen van de samenleving, zullen door conflicten verzwakte staats- en sociale structuren waarschijnlijk minder goed in staat zijn te reageren op de gevolgen van een natuurramp, waardoor de kans op een natuurramp groter wordt. De Somalische regering is bijvoorbeeld uiterst zwak (zij controleert slechts enkele huizenblokken van de hoofdstad) ten gevolge van langdurige conflicten en is dus niet in staat te reageren op de droogte of overstromingen die zich in haar land hebben voorgedaan. Indien er in Somalië geen conflict zou zijn, is het waarschijnlijker dat zowel de staat als de gemeenschapsinstellingen beter in staat zouden zijn het hoofd te bieden aan de natuurrampen en deze misschien wel helemaal zouden kunnen vermijden.

Hoewel de situaties verschillen, kan het optreden van een natuurramp in een gebied waar een conflict aan de gang is, leiden tot:

• verergering van de ellende voor mensen wier leven reeds door het conflict is ontwricht. In de Filipijnen bijvoorbeeld werden kampen voor mensen die door het conflict in Mindanao waren ontheemd, in 2008 overstroomd, waardoor hun overlevingskansen naar verluidt werden ondermijnd.
• verdere ontheemding zoals wanneer mensen die door een conflict ontheemd zijn geraakt, door de ramp gedwongen worden opnieuw te verhuizen. In het geval van de overstromingen op Mindanao werden sommige intern ontheemden als gevolg van het conflict gedwongen opnieuw te verhuizen. Of na de tsunami in Sri Lanka, werden sommige van de door het conflict ontheemde personen opnieuw ontheemd door de stormvloed.
• meer ontberingen voor de gemeenschappen die de ontheemden opvangen. In Somalië hadden de plattelandsgebieden die in 2009 door overstromingen waren getroffen, al moeite om voldoende voedsel voor hun gemeenschappen te verbouwen. De komst van Somaliërs die door de gevechten in Mogadishu ontheemd waren geraakt, verhoogde de druk op deze gemeenschappen. De meerderheid van de recente binnenlandse ontheemden uit Mogadishu ging naar de nabijgelegen Afgooye-corridor – waardoor het de “hoogste dichtheid van binnenlandse ontheemden ter wereld is – meer dan een half miljoen binnenlandse ontheemden langs een strook van 15 kilometer weg.”
• meer moeilijkheden voor hulporganisaties om toegang te krijgen tot getroffen gemeenschappen. Dit is met name het geval voor landen met regeringen die niet bereid zijn humanitaire actoren toegang te verlenen. Na de aardbeving van 1990 in de provincie Gilan in Iran, die een kracht had van 7,7 op de schaal van Richter, 50.000 mensen doodde en hele dorpen decimeerde, stond de regering er aanvankelijk op dat het land de crisis zelf zou aanpakken en wees zij internationale hulp af. Tegen de tijd dat de regering bereid was hulp uit het buitenland in te roepen, was naar verluidt een aanzienlijk deel van de getroffenen aan anderszins vermijdbare dood gestorven. Een soortgelijke aanvankelijke afwijzing van internationale hulp door de regering van Birma/Myanmar na de cycloon Nargis in mei 2008 bemoeilijkte de hulpverlening.

Het lijkt intuïtief logisch om te concluderen dat conflicten de gevolgen van natuurrampen verergeren doordat zij de reactiecapaciteit van de staat, de gemeenschap en het individu verzwakken.

Er zijn verrassend weinig empirische langetermijnstudies over het verband tussen conflicten en natuurrampen. Nel en Righarts onderzochten gegevens voor 187 landen en andere politieke entiteiten voor de periode 1950 tot 2000 en ontdekten dat snel optredende natuurrampen het risico van gewelddadige burgerconflicten aanzienlijk verhogen, zowel op de korte als op de middellange termijn, met name in lage- en middeninkomenslanden met een hoge ongelijkheid, gemengde politieke regimes (die noch volledig autocratisch noch volledig democratisch zijn), en trage economische groei. Evenzo ontdekten Olson en Drury dat hoe meer een land ontwikkeld is, hoe kleiner de kans is dat een natuurramp politieke gevolgen heeft.

Rakhi Bhavnani stelt dat “plotselinge veranderingen als gevolg van natuurrampen de problemen verergeren waarmee mensen dagelijks te maken hebben, waardoor de voorwaarden voor conflicten, zoals grieven, politieke kansen en mobilisatie, toenemen. Rampen creëren grieven die tot conflicten leiden door massale ontwrichting te veroorzaken, invloed uit te oefenen op individueel gedrag, gemeenschaps- en politieke organisaties, en de machtsverhoudingen tussen individuen, groepen, en de organisaties die hen dienen. In de onmiddellijke nasleep van een ramp wordt de fysieke infrastructuur van een land aangetast, waardoor het vaak niet mogelijk is voedsel en medische voorraden adequaat te distribueren. Gewassen worden vernietigd, wat leidt tot voedseltekorten, hongersnood en plaatselijke conflicten over hulpbronnen. Aangezien een ramp veel belangrijke sociale en politieke

instellingen vernietigt, bedreigt zij de politieke stabiliteit en creëert zij een machtsvacuüm en de mogelijkheid voor krijgsheren en criminele bendes om de macht over te nemen…Een natuurramp heeft de neiging om de samenleving te veranderen en daarmee ook haar vermogen om risico’s, grieven en politieke veranderingen te beheersen.” Hij toetst deze hypothese aan de hand van gegevens van de EM-DAT International Disaster Database over plotselinge en traag optredende rampen van 1991-1999 en aan de hand van verschillende conflictdatabases en nieuwsberichten om na te gaan of natuurrampen het risico van conflicten vergroten. Bhavnani concludeert dat natuurrampen inderdaad “bijdragen aan conflicten omdat ze concurrentie creëren voor schaarse hulpbronnen, ongelijkheid verergeren met de ongelijke verdeling van hulp, machtsverhoudingen veranderen tussen individuen, groepen en de organisaties die hen dienen, en machtsvacuüms kunnen creëren en mogelijkheden voor krijgsheren om de macht over te nemen.”

Met andere woorden, het lijkt erop dat met name voor ontwikkelingslanden met een zwakke regering, een natuurramp politieke instabiliteit kan veroorzaken. In landen als Guatemala (aardbeving 1976) en Nicaragua (aardbeving 1976) zijn regeringen ten val gekomen, grotendeels als gevolg van ontevredenheid onder de bevolking over de wijze waarop de reactie op de ramp was georganiseerd. De slechte reactie van de regering van West-Pakistan op de tyfoon van 1970 in Oost-Pakistan was een belangrijke reden voor de daaropvolgende oorlog, die het jaar daarop resulteerde in de onafhankelijkheid van Bangladesh.

Een van de interessantste vergelijkingen van de relatie tussen conflict en natuurrampen is het effect van de tsunami’s van 2004 op de conflicten in Sri Lanka en Atjeh, Indonesië. Op het moment dat de tsunami’s toesloegen, waren beide landen verwikkeld in slepende conflicten. In Atjeh lijkt de respons op de tsunami te hebben bijgedragen tot de oplossing van een slepend conflict tussen de Gerakan Aceh Merdeka (GAM) en de regering. Daarentegen lijkt de respons op de tsunami in Sri Lanka de spanningen tussen de Tamil Tijgers (de Bevrijdingstijgers van Tamil Ealam (LTTE)) en de regering van Sri Lanka te hebben verergerd.

Wat heeft het verschil gemaakt? Zoals gebruikelijk is in dit soort situaties, zijn er vele factoren verantwoordelijk voor zowel het conflict als de oplossing ervan. Verschillende onderzoekers hebben erop gewezen dat deze twee gevallen zich in verschillende “stadia” van het conflict bevonden en dat de tsunami (en de reactie op de ramp) verschillende gevolgen had voor de strijdende partijen. Bauman e.a. stellen dat in het 30 jaar oude Indonesië/Aceh-conflict beide partijen tot het besef waren gekomen dat een militaire oplossing niet haalbaar was en naar een politieke oplossing zochten, maar geen exit-strategie hadden. Zowel de regering als de opstandelingen waren zwaar getroffen door de tsunami. De regering was niet in staat om Atjeh zonder internationale steun weer op te bouwen en zag zich genoodzaakt om internationale actoren tot de regio toe te laten – iets wat haar eerder vanwege het conflict grotendeels was ontzegd. De internationale aanwezigheid gaf de bevolking een gevoel van veiligheid en in combinatie met zowel sterke internationale steun als geëngageerd politiek leiderschap werden de vredesonderhandelingen opnieuw opgestart. In augustus 2005 werd een memorandum van overeenstemming ondertekend waarin de Indonesische regering het recht van Atjeh op “speciale autonomie” erkende, een oplossing die minder ver ging dan de eerder geëiste afscheiding. Deze overeenkomst maakte een einde aan bijna 30 jaar van conflict, waarbij 15.000 doden vielen en 150.000-250.000 mensen ontheemd raakten.

Ter vergelijking: toen de tsunami Sri Lanka trof, was het vredesproces eveneens vastgelopen, had de LTTE een sterke positie en trof de tsunami zelf de Tamil- en Singalese gemeenschappen op verschillende manieren. Destijds woonden de meeste van de 390.000 door het conflict ontheemde personen in het noorden en het oosten en waren zij Tamils. Maar de meerderheid – hoewel lang niet iedereen – van degenen die door de tsunami werden getroffen, waren Singalezen die in het zuiden woonden. Naar schatting 457.000 Srilankanen raakten door de tsunami ontheemd. Hoewel er in Sri Lanka veel gepraat werd over het samen optrekken om de slachtoffers van de tsunami te helpen, waren er in feite vanaf het begin spanningen, omdat beide partijen de gelegenheid – en de hulp – probeerden aan te grijpen om hun eigen positie te versterken.

Zoals Hoffman e.a. melden, was de regering bezorgd dat de LTTE de tsunami zou aangrijpen om internationale sympathie, erkenning en directe hulp te verwerven, en blokkeerde daarom mogelijkheden waarvan zij dachten dat die de LTTE ten goede zouden komen. Tegelijkertijd had de LTTE er geen vertrouwen in dat de regering de hulp eerlijk zou verdelen en streefde zij naar directe toegang tot de hulp. Onder de Tamilbevolking bestond een sterk gevoel van wrok over het feit dat de hulp in de eerste plaats ging naar de door de tsunami getroffen mensen in het zuiden, voornamelijk Singalezen, terwijl de door de tsunami getroffen mensen in het noorden en oosten, voornamelijk Tamil, geen evenredig deel ontvingen. En de door conflicten ontheemde mensen, voornamelijk Tamils in het noorden en oosten, ontvingen veel minder. Pogingen om te komen tot een gezamenlijke reactie van Singalezen en Tamils mislukten. Het verschil in behandeling tussen door het conflict veroorzaakte ontheemden en door de tsunami getroffen binnenlandse ontheemden in Sri Lanka droeg bij tot de spanningen. Tamils klaagden dat de regering geen adequate bijstand verleende en moslims voelden zich genegeerd en gediscrimineerd. De beschuldigingen tussen de gemeenschappen keerden terug. Hoop en verwachtingen daalden en het conflict laaide eind 2006 weer op, waarbij nog eens 200.000 mensen ontheemd raakten. In 2009 versloeg de door Singalezen gedomineerde regering de LTTE in een bruut offensief.

Een van de lessen van de tsunami is een bevestiging van het klassieke argument van Mary Anderson dat humanitaire hulp conflicten ofwel kan verzachten ofwel kan versnellen. Dit is ook een belangrijke factor bij door conflicten veroorzaakte ontheemding, aangezien humanitaire hulp kan worden afgeleid om gewapende groepen te steunen en het conflict feitelijk te verlengen.

Natuurrampen en mensenrechten

Het was de tsunami van 2004 die de kwestie van de mensenrechten en de reactie op natuurrampen op de voorgrond van de internationale agenda bracht. Deels was dit te wijten aan de enorme omvang van de ramp en de omvang van de respons. In tegenstelling tot de meeste natuurrampen was de respons op de tsunami goed gefinancierd. Met voldoende financiering konden hulporganisaties ambitieuze programma’s ontwikkelen en hoefden zij hun inspanningen over het algemeen niet met anderen te coördineren. In het ergste geval leidde dit tot concurrentie tussen agentschappen om de begunstigden en tot het besef dat de hulp discriminerend was. Hoewel dit soort discriminatie waarschijnlijk bij de meeste noodhulpoperaties is voorgekomen, was het alleen al door de aanwezigheid van honderden NGO’s, bilaterale hulporganisaties en internationale organisaties voor de waarnemers duidelijker zichtbaar. Doordat de hulporganisaties over het algemeen over voldoende middelen beschikten, konden zij ook meer middelen besteden aan toezicht en evaluatie – waardoor niet alleen onrechtvaardige hulppatronen aan het licht kwamen, maar ook een hele reeks beschermingsproblemen.

Deze richtsnoeren benadrukken dat:

• Door natuurrampen getroffen personen dezelfde rechten en vrijheden uit hoofde van de mensenrechtenwetgeving moeten genieten als anderen in hun land en niet mogen worden gediscrimineerd.
• Staten hebben de primaire plicht en verantwoordelijkheid om bijstand te verlenen aan personen die door natuurrampen zijn getroffen en om hun mensenrechten te beschermen.
• Organisaties die bescherming en bijstand bieden, aanvaarden dat de mensenrechten aan de basis liggen van alle humanitaire actie.
• Alle door de ramp getroffen gemeenschappen moeten recht hebben op gemakkelijk toegankelijke informatie over de aard van de ramp waarmee zij worden geconfronteerd, mogelijke verzachtende maatregelen die kunnen worden genomen, informatie over vroegtijdige waarschuwing en informatie over lopende humanitaire hulp.

De problemen waarmee door natuurrampen getroffen personen vaak worden geconfronteerd, zijn onder meer: ongelijke toegang tot bijstand; discriminatie bij de hulpverlening; gedwongen verhuizing; seksueel en op geslacht gebaseerd geweld; verlies van documentatie; rekrutering van kinderen in strijdende troepen; onveilige of onvrijwillige terugkeer of hervestiging; en kwesties in verband met de teruggave van eigendommen. Dit zijn soortgelijke problemen als die welke worden ondervonden door ontheemden of anderszins door conflicten getroffen personen.

Hoewel er binnen de mensenrechtengemeenschap veel discussie is over de prioriteitstelling van bepaalde rechten, wordt algemeen aanvaard dat de eerste prioriteit ligt bij de bescherming van leven, persoonlijke veiligheid, en de fysieke integriteit en waardigheid van getroffen bevolkingsgroepen door:

• Uitvoeren van evacuaties en verhuizingen indien nodig om het leven te beschermen
• Beschermen van bevolkingen tegen de negatieve gevolgen van natuurrampen
• Beschermen van bevolkingen tegen geweld,
• Beveiliging van kampen wanneer dat nodig is
• Bescherming van mensen tegen antipersoonsmijnen en andere explosieven

Een tweede categorie rechten zijn die welke verband houden met de eerste levensbehoeften, waaronder:

• Toegang tot goederen en diensten en humanitaire bijstand
• Beschikbaarheid van adequate voeding, en sanitaire voorzieningen, onderdak, kleding en essentiële gezondheidsdiensten.

Bescherming van andere economische, sociale en culturele rechten, waaronder

• Onderwijs
• Eigendom en bezit
• Huisvesting
• Levensonderhoud en werk

Ten slotte moeten ook andere burgerlijke en politieke rechten worden beschermd:

• Documentatie
• Vrijheid van verkeer en recht op terugkeer
• Gezinsleven en vermiste of overleden familieleden
• Uiting, vergadering en vereniging, en godsdienst
• Electorale rechten

Dit biedt een concrete leidraad voor degenen die reageren op natuurrampen – of het nu regeringen, internationale organisaties of niet-gouvernementele organisaties zijn. In de onmiddellijke nasleep van een overstroming zijn regeringen bijvoorbeeld vaak niet in staat om de getroffen kinderen de nodige onderwijsfaciliteiten te bieden. Dit kan (en moet) later gebeuren, wanneer de kinderen beschermd zijn tegen geweld en toegang hebben tot de eerste levensbehoeften. Evenzo is het recht op documentatie een cruciale kwestie voor velen die door noodsituaties worden getroffen, maar de getroffen gemeenschappen hebben een dringender behoefte aan voldoende voedsel en water.

Zelfs met de beste bedoelingen van alle betrokkenen is het soms niet mogelijk ervoor te zorgen dat de rechten van alle door een noodsituatie getroffen personen volledig en onmiddellijk worden geëerbiedigd. Zo is de toegang tot de getroffen bevolkingsgroepen vaak moeilijk, kunnen degenen die verantwoordelijk zijn voor de reactie op rampen zelf getroffen worden, worden groepen die sociaal al kwetsbaar zijn meestal het zwaarst getroffen door rampen en kunnen de logistieke eisen om ervoor te zorgen dat de benodigde hulpgoederen op de juiste plaats zijn en worden afgeleverd, aanzienlijk zijn. De middelen zijn bijna altijd beperkt in de beginfase van de rampenbestrijding. Bij de voorbereiding op rampen kunnen en moeten regeringen en hulporganisaties hun planning echter zodanig uitvoeren dat de mensenrechten worden geëerbiedigd. En naarmate de tijd verstrijkt, wordt het meestal haalbaarder om in de rampenbestrijding een expliciete plaats in te ruimen voor de mensenrechten.

Meer dan verdragen en checklists vereist de planning van de reactie op noodsituaties het aannemen van een mensenrechtenperspectief of -mentaliteit. Dit betekent dat hulpverleners zich voortdurend vragen moeten stellen als: “wie zijn de kwetsbare groepen in deze gemeenschap en hoe zorgen onze plannen ervoor dat zij worden beschermd en bijgestaan?” “Terwijl wij deze gemeenschap van water voorzien, is iemand anders bezig met de volgende fase: het geven van onderwijs en het beschermen van de eigendommen van degenen die zijn vertrokken? “Hoe zullen onze acties van invloed zijn op de rechten van degenen die niet in kampen leven? Het ontwikkelen van een mensenrechtenmentaliteit vereist niet alleen inzicht in de internationale en nationale normen, maar ook een engagement om ervoor te zorgen dat de inherente waardigheid en de fundamentele mensenrechten van alle mensen worden gerespecteerd.

Het aannemen van een op de mensenrechten gebaseerde reactie op degenen die door natuurrampen worden getroffen, is een concrete manier om ervoor te zorgen dat natuurrampen bestaande conflicten niet verergeren of nieuwe conflicten uitlokken.