Responding to natural disasters has traditionally been seen as a compassionate response to people in need. Choć współczucie pozostaje w centrum działań humanitarnych, organizacje pomocowe są coraz bardziej świadome faktu, że pomoc rzadko jest neutralna, a ich działania mogą mieć długofalowe konsekwencje, czego dowodem są tsunami w Azji w 2004 roku, huragan Katrina w 2005 roku i tegoroczne trzęsienie ziemi na Haiti. W tej prezentacji chciałabym zbadać niektóre z powiązań między nagłymi klęskami żywiołowymi, konfliktami i prawami człowieka. W szczególności twierdzę, że włączenie perspektywy praw człowieka do reagowania na klęski żywiołowe jest ważne nie tylko dlatego, że potwierdza prawa i godność osób narażonych na zagrożenia, ale także dlatego, że może zapobiec konfliktom w następstwie katastrof.

Katastrofa naturalna jest definiowana przez ONZ jako: “konsekwencje zdarzeń wywołanych przez zagrożenia naturalne, które przerastają lokalne możliwości reagowania i poważnie wpływają na społeczny i gospodarczy rozwój regionu”. Innymi słowy, cyklon, który uderza tylko w niezamieszkałą wyspę, nie jest klęską żywiołową. Nie jest też klęską żywiołową, gdy władze miejskie są w stanie skutecznie zareagować na powódź w swojej społeczności. Pojawiają się pytania o to, jak bardzo “naturalne” są klęski żywiołowe. Na przykład niszczycielskie żniwo czterech huraganów na Haiti w 2008 roku było oczywiście skutkiem samych huraganów, ale z pewnością zostało spotęgowane długotrwałym wylesianiem w tym kraju i nieodpowiednią reakcją ze strony społeczeństwa. W rzeczywistości w tym samym roku śmiertelne huragany nawiedziły zarówno Haiti, jak i Kubę, ale podczas gdy na Haiti zginęło 800 osób, na Kubie odnotowano tylko cztery ofiary śmiertelne.

Dowody są jasne, że ubóstwo jest ważnym czynnikiem w zrozumieniu skutków klęsk żywiołowych. 10 grudnia 1988 roku trzęsienie ziemi o sile 6,9 w skali Richtera nawiedziło Armenię, zabijając około 55 000 osób i pozostawiając 500 000 bez dachu nad głową. Niecały rok później, w październiku 1989 roku, jeszcze silniejsze trzęsienie ziemi, o sile 7,1 w skali Richtera, nawiedziło San Francisco w Kalifornii, zabijając 62 osoby i pozostawiając 12 000 bezdomnych. W poszczególnych krajach klęski żywiołowe prawie zawsze w nieproporcjonalnie dużym stopniu dotykają ludzi ubogich i zepchniętych na margines. Zazwyczaj żyją oni w mniej bezpiecznych środowiskach i w mniej bezpiecznych schronieniach. Niechlujnie zbudowane slumsy są bardziej narażone na trzęsienia ziemi, osunięcia ziemi i powodzie niż domy, w których częściej mieszkają bogaci. Tak więc w ostatnim trzęsieniu ziemi na Haiti, domy elity kraju znajdowały się w dzielnicach, które były mniej dotknięte wstrząsami, a ich domy były bardziej prawdopodobne, aby wytrzymać wstrząsy niż te z biedniejszych dzielnic.

Katastrofy naturalne zaostrzają istniejące nierówności płci i istniejące wcześniej podatności na zagrożenia. Większość osób, które giną w katastrofach naturalnych, to kobiety. Kobiety mają również mniejszy dostęp do podstawowych zasobów w zakresie gotowości, łagodzenia skutków i odbudowy. Pomoc może mieć często dyskryminujący wpływ, nawet jeśli nie jest to zamierzone. Polityka rządu może wzmacniać podziały społeczne.

Częstotliwość i dotkliwość nagłych klęsk żywiołowych wzrasta. Obecnie odnotowuje się około 400 klęsk żywiołowych rocznie, które dotykają 200 milionów ludzi. Jest to liczba dwukrotnie wyższa niż 20 lat temu. W szczególności nasilają się zjawiska hydrometeorologiczne – najprawdopodobniej w wyniku zmian klimatycznych. Spośród 200 milionów osób, których życie jest dotknięte klęskami żywiołowymi, około 36 milionów zostało zmuszonych do opuszczenia swoich domów w 2008 roku i uznaje się je za osoby przesiedlone wewnętrznie. W przeciwieństwie do osób wysiedlonych w wyniku konfliktu, to wysiedlenie jest zazwyczaj tymczasowe i prawie zawsze ma miejsce w granicach kraju. Jednakże, jak pokazuje nasz własny huragan Katrina, wysiedlenia mogą trwać długo. Szacuje się, że około jedna czwarta osób wysiedlonych przez huragan Katrina nie powróciła.

Jaki jest związek między katastrofami naturalnymi a konfliktami?

Istnieje kilka sposobów na zbadanie tego związku: Jaki jest skumulowany efekt klęsk żywiołowych i konfliktów na życie ludzi? Czy klęski żywiołowe przyczyniają się do powstawania konfliktów? Czy reakcja na klęski żywiołowe pomaga w rozwiązywaniu konfliktów? Czy też je pogarsza?

Istnieją przypadki, w których klęski żywiołowe występują w miejscach, w których konflikt już zakłócił życie ludzi, na przykład na Filipinach, w Iraku, Somalii, Kenii, Kolumbii i na Haiti. Ponieważ definicja klęski żywiołowej jest powiązana ze zdolnością społeczeństwa do reagowania, struktury państwowe i społeczne, które są osłabione przez konflikty, są mniej zdolne do reagowania na skutki zagrożenia naturalnego, co zwiększa prawdopodobieństwo wystąpienia klęski żywiołowej. Na przykład rząd Somalii jest wyjątkowo słaby (kontroluje tylko kilka bloków stolicy) w wyniku długotrwałego konfliktu i dlatego nie jest w stanie zareagować ani na suszę, ani na powódź, które wystąpiły w jego kraju. Gdyby w Somalii nie było konfliktu, jest bardziej prawdopodobne, że zarówno instytucje państwowe, jak i społeczne lepiej radziłyby sobie z zagrożeniami naturalnymi, być może w ogóle unikając katastrof.

Ale sytuacje są różne, wystąpienie klęski żywiołowej na obszarze dotkniętym trwającym konfliktem może prowadzić do:

• zwiększonego nieszczęścia ludzi, których życie zostało już zakłócone przez konflikt. Na przykład na Filipinach obozy dla osób przesiedlonych w wyniku konfliktu w Mindanao zostały zalane w 2008 r., co podobno osłabiło ich umiejętności radzenia sobie z problemami.
• dalsze przesiedlenie, gdy ludzie przesiedleni w wyniku konfliktu są zmuszeni do ponownego przemieszczenia się z powodu katastrofy. W przypadku powodzi na Mindanao, niektórzy z przesiedleńców wewnętrznych zmuszeni byli do ponownej przeprowadzki w wyniku powodzi. Albo po tsunami na Sri Lance, część osób przesiedlonych w wyniku konfliktu została ponownie przesiedlona w wyniku fali sztormowej.
• zwiększenie trudności dla społeczności przyjmujących przesiedleńców. W Somalii obszary wiejskie dotknięte powodzią w 2009 roku już wcześniej miały trudności z uprawą wystarczającej ilości żywności dla swoich społeczności. Przybycie Somalijczyków wysiedlonych w wyniku walk w Mogadiszu zwiększyło obciążenie tych społeczności. Większość niedawnych przesiedleńców z Mogadiszu udała się do pobliskiego korytarza Afgooye – co czyni go “największym zagęszczeniem wewnętrznych przesiedleńców na świecie – ponad pół miliona przesiedleńców na odcinku 15 kilometrów drogi.”
• większe trudności dla agencji pomocowych w dostępie do dotkniętych społeczności. Dotyczy to zwłaszcza krajów, w których rządy niechętnie rozszerzają dostęp dla podmiotów niosących pomoc humanitarną. Na przykład po trzęsieniu ziemi w prowincji Gilan w Iranie w 1990 roku, które miało siłę 7,7 w skali Richtera, zabiło 50 000 osób i zdziesiątkowało całe wioski, rząd początkowo upierał się, że kraj sam poradzi sobie z kryzysem i odrzucił pomoc międzynarodową. Do czasu, gdy rząd był skłonny zwrócić się o pomoc z zagranicy, znaczna część poszkodowanych zmarła śmiercią, której można było zapobiec. Podobna początkowa odmowa przyjęcia pomocy międzynarodowej przez rząd Birmy/Myanmaru po przejściu cyklonu Nargis w maju 2008 r. skomplikowała działania pomocowe.

Intuicyjnie uzasadniony wydaje się wniosek, że konflikty pogarszają wpływ klęsk żywiołowych poprzez osłabienie zdolności państwa, społeczności i jednostek do reagowania.

Istnieje zaskakująco mało długoterminowych badań empirycznych dotyczących związku między konfliktami a klęskami żywiołowymi. Nel i Righarts przeanalizowali dane dotyczące 187 krajów i innych jednostek politycznych za okres 1950-2000 i stwierdzili, że szybko pojawiające się klęski żywiołowe znacznie zwiększają ryzyko gwałtownego konfliktu cywilnego zarówno w krótkim, jak i średnim okresie, szczególnie w krajach o niskim i średnim dochodzie, w których występują duże nierówności, mieszane reżimy polityczne (które nie są ani w pełni autokratyczne, ani demokratyczne) oraz powolny wzrost gospodarczy. Podobnie, Olson i Drury stwierdzili, że im bardziej rozwinięty kraj, tym mniej prawdopodobne jest, że klęska żywiołowa będzie miała konsekwencje polityczne.

Innymi słowy, wydaje się, że szczególnie w przypadku krajów rozwijających się o słabych rządach, klęska żywiołowa może spowodować niestabilność polityczną. Rzeczywiście, w krajach takich jak Gwatemala (trzęsienie ziemi w 1976 roku) i Nikaragua (trzęsienie ziemi w 1976 roku), rządy upadły w dużej mierze z powodu powszechnego niezadowolenia ze sposobu, w jaki zorganizowano reakcję na katastrofę. Słaba reakcja rządu Pakistanu Zachodniego na tajfun w 1970 roku w Pakistanie Wschodnim była główną przyczyną wojny, która doprowadziła do niepodległości Bangladeszu w następnym roku.

Jednym z najciekawszych porównań relacji między konfliktami a klęskami żywiołowymi jest wpływ tsunami z 2004 roku na konflikty na Sri Lance i w Aceh w Indonezji. W momencie uderzenia tsunami oba kraje były pogrążone w długotrwałych konfliktach. W Acehu wydaje się, że reakcja na tsunami przyczyniła się do rozwiązania długotrwałego konfliktu między Gerakan Aceh Merdeka (GAM) a rządem. Natomiast wydaje się, że reakcja na tsunami w Sri Lance zaostrzyła napięcia między Tamilskimi Tygrysami (Tygrysy Wyzwolenia Tamilskiego Ilamu – LTTE) a rządem Sri Lanki.

Co spowodowało różnicę? Jak to zwykle bywa w takich sytuacjach, istnieje wiele czynników, które są odpowiedzialne zarówno za konflikt, jak i za jego rozwiązanie. Kilku badaczy zwróciło uwagę na to, że te dwa przypadki znajdowały się na różnych “etapach” konfliktu i że tsunami (oraz reakcja na katastrofę) miało różny wpływ na walczące strony. Bauman et al. argumentują, że w 30-letnim konflikcie Indonezja/Aceh obie strony zdały sobie sprawę, że rozwiązanie militarne jest nieopłacalne i szukały rozwiązania politycznego, ale brakowało im strategii wyjścia. Zarówno rząd, jak i powstańcy poważnie ucierpieli w wyniku tsunami. Rząd nie był w stanie odbudować Acehu bez międzynarodowego wsparcia i został zmuszony do wpuszczenia międzynarodowych aktorów do regionu – co wcześniej było w znacznym stopniu uniemożliwione z powodu konfliktu. Obecność międzynarodowa zapewniła ludności poczucie bezpieczeństwa, a w połączeniu z silnym wsparciem międzynarodowym i zaangażowanym przywództwem politycznym doprowadziła do wznowienia negocjacji pokojowych. W sierpniu 2005 roku podpisano protokół ustaleń, w którym rząd indonezyjski uznał prawo Acehu do “specjalnej autonomii”, co było rozwiązaniem mniejszym niż secesja, której domagano się wcześniej. Porozumienie to zakończyło prawie 30-letni konflikt, w którym zginęło 15 000 osób, a 150 000-250 000 zostało przesiedlonych.

Dla porównania, kiedy tsunami uderzyło w Sri Lankę, proces pokojowy był w podobnym zastoju, LTTE zajmowało silną pozycję, a samo tsunami w różny sposób dotknęło społeczność tamilską i syngaleską. W tamtym czasie większość z 390 000 osób przesiedlonych w wyniku konfliktu mieszkała na północy i wschodzie i była Tamilami. Natomiast większość osób dotkniętych tsunami – choć nie wszyscy – stanowili Syngalezi mieszkający na południu. Szacuje się, że w wyniku tsunami zostało przesiedlonych 457 000 mieszkańców Sri Lanki. Chociaż w Sri Lance dużo mówiło się o wspólnej pomocy ofiarom tsunami, w rzeczywistości od początku dochodziło do napięć, ponieważ obie strony starały się wykorzystać okazję – i pomoc – do wzmocnienia własnych pozycji.

Klęski żywiołowe i prawa człowieka

To tsunami z 2004 roku sprawiło, że kwestia praw człowieka i reagowania na klęski żywiołowe wysunęła się na pierwszy plan międzynarodowej agendy. Po części wynikało to z samej skali katastrofy i skali reakcji na nią. W przeciwieństwie do większości klęsk żywiołowych, reakcja na tsunami była dobrze finansowana. Dzięki wystarczającym funduszom agencje pomocowe mogły opracowywać ambitne programy i na ogół nie musiały koordynować swoich działań z innymi. W najgorszym przypadku doprowadziło to do rywalizacji między agencjami o beneficjentów i świadomości dyskryminującego wpływu pomocy. Choć taka dyskryminacja była prawdopodobnie cechą charakterystyczną większości działań pomocowych podejmowanych w przypadku katastrof, sama obecność setek organizacji pozarządowych, agencji pomocy dwustronnej i organizacji międzynarodowych sprawiła, że stała się ona bardziej widoczna dla obserwatorów. Fakt, że agencje pomocowe dysponowały na ogół dobrymi zasobami, umożliwił im przeznaczenie większych środków na monitoring i ewaluację – co również ujawniło nie tylko niesprawiedliwe wzorce pomocy, ale także szereg problemów związanych z ochroną.

W odpowiedzi na tsunami przedstawiciel Sekretarza Generalnego ds. praw człowieka osób wewnętrznie przesiedlonych, Walter Kälin, opracował Wytyczne operacyjne w sprawie praw człowieka i klęsk żywiołowych, które zostały przyjęte przez Stały Komitet Międzyagencyjny w 2006 r. i koncentrują się na tym, co powinni zrobić uczestnicy akcji humanitarnych, aby wdrożyć oparte na prawach podejście do działań humanitarnych w kontekście klęsk żywiołowych. Zawierają one konkretne wskazówki, jak zapewnić przestrzeganie praw osób dotkniętych klęskami żywiołowymi, są obecnie poddawane przeglądowi na podstawie informacji zwrotnych z terenu i służą za podstawę wielu inicjatyw szkoleniowych i uświadamiających. Opierają się one na przekonaniu, że prawa człowieka stanowią podstawę prawną wszelkiej pracy humanitarnej związanej z klęskami żywiołowymi oraz większości pracy humanitarnej z ofiarami konfliktów wewnętrznych.

Wytyczne te podkreślają, że:

• Osoby dotknięte klęskami żywiołowymi powinny korzystać z tych samych praw i wolności wynikających z prawa o prawach człowieka, co inne osoby w ich kraju i nie powinny być dyskryminowane.
• Państwa mają podstawowy obowiązek i odpowiedzialność za zapewnienie pomocy osobom dotkniętym klęskami żywiołowymi i ochronę ich praw człowieka.
• Organizacje zapewniające ochronę i pomoc akceptują, że prawa człowieka leżą u podstaw wszystkich działań humanitarnych.
• Wszystkie społeczności dotknięte katastrofą powinny mieć prawo do łatwo dostępnych informacji dotyczących natury katastrofy, z którą się zmagają, możliwych środków łagodzących, które można podjąć, informacji o wczesnym ostrzeganiu oraz informacji o bieżącej pomocy humanitarnej.

Problemy, które często napotykają osoby dotknięte klęskami żywiołowymi, obejmują: nierówny dostęp do pomocy; dyskryminację w udzielaniu pomocy; przymusowe przesiedlenia; przemoc na tle seksualnym i ze względu na płeć; utratę dokumentacji; rekrutację dzieci do sił zbrojnych; niebezpieczne lub niedobrowolne powroty lub przesiedlenia; oraz kwestie zwrotu własności. Są to problemy podobne do tych, których doświadczają osoby przesiedlone lub w inny sposób dotknięte konfliktami.

Pomimo, że w społeczności praw człowieka toczą się znaczące dyskusje na temat priorytetów niektórych praw, ogólnie przyjmuje się, że pierwszym priorytetem jest ochrona życia, bezpieczeństwa osobistego oraz fizycznej integralności i godności dotkniętych populacji poprzez:

• Przeprowadzanie ewakuacji i relokacji, gdy jest to konieczne w celu ochrony życia
• Ochrona ludności przed negatywnymi skutkami zagrożeń naturalnych
• Ochrona ludności przed przemocą, w tym przemocą ze względu na płeć
• Zapewnienie bezpieczeństwa w obozach, gdy jest to konieczne
• Ochrona ludności przed minami przeciwpiechotnymi i innymi urządzeniami wybuchowymi

Drugą kategorią praw są prawa związane z podstawowymi potrzebami życiowymi, w tym:

• Dostęp do dóbr i usług oraz pomocy humanitarnej
• Zapewnienie odpowiedniej żywności, oraz warunków sanitarnych, schronienia, odzieży i podstawowych usług zdrowotnych.

Ochrona innych praw gospodarczych, społecznych i kulturalnych, w tym

• Edukacji
• Majątku i własności
• Mieszkania
• Środków do życia i pracy

Na koniec należy chronić inne prawa obywatelskie i polityczne:

• Dokumentacja
• Śwoboda przemieszczania się i prawo do powrotu
• Życie rodzinne i zaginieni lub zmarli krewni
• Ekspresja, zgromadzenia i stowarzyszenia oraz religia
• Prawa wyborcze

Oferuje to konkretne wskazówki dla osób reagujących na klęski żywiołowe – zarówno rządów, organizacji międzynarodowych, jak i organizacji pozarządowych. Na przykład, w bezpośrednim następstwie powodzi, rządy często nie są w stanie zapewnić niezbędnej infrastruktury edukacyjnej dla dzieci dotkniętych klęską. To może (i musi) nastąpić później, kiedy dzieci będą chronione przed przemocą i będą miały dostęp do podstawowych potrzeb życiowych. Podobnie, prawo do dokumentacji jest kluczową kwestią dla wielu osób dotkniętych kryzysem, ale społeczności dotknięte kryzysem mają pilniejszą potrzebę zapewnienia wystarczającej ilości żywności i wody.

Nawet przy najlepszych intencjach wszystkich zainteresowanych, czasami nie jest możliwe zapewnienie pełnego i natychmiastowego poszanowania praw wszystkich osób dotkniętych sytuacją kryzysową. Na przykład dostęp do ludności dotkniętej katastrofą jest często utrudniony, osoby odpowiedzialne za reagowanie na katastrofy mogą same być dotknięte katastrofą, grupy, które już są społecznie wrażliwe, są zazwyczaj najbardziej dotknięte przez katastrofy, a wymagania logistyczne związane z zapewnieniem, że potrzebne artykuły pomocowe znajdują się we właściwym miejscu i są dostarczane, mogą być znaczące. W początkowej fazie reagowania na katastrofy zasoby są prawie zawsze ograniczone. Jednak przygotowując się na katastrofy, rządy i organizacje pomocowe mogą i powinny planować w taki sposób, aby zapewnić przestrzeganie praw człowieka. A z upływem czasu, zwykle bardziej wykonalne jest, aby reakcja na katastrofę zawierała wyraźny nacisk na prawa człowieka.

Więcej niż traktaty i listy kontrolne, planowanie reagowania w sytuacjach kryzysowych wymaga przyjęcia perspektywy praw człowieka lub sposobu myślenia. Oznacza to, że osoby reagujące powinny nieustannie zadawać sobie pytania, takie jak: “kim są wrażliwe grupy w tej społeczności i w jaki sposób nasze plany zapewniają im ochronę i pomoc?”. “Nawet gdy my pracujemy nad dostarczeniem wody do tej społeczności, czy ktoś inny pracuje nad kolejnym etapem zapewnienia edukacji i ochrony własności tych, którzy wyjechali?”. “Jak nasze działania wpłyną na prawa tych, którzy nie mieszkają w obozach?”. Rozwijanie sposobu myślenia o prawach człowieka wymaga nie tylko zrozumienia międzynarodowych i krajowych standardów, ale także zaangażowania w zapewnienie, że wrodzona godność i podstawowe prawa człowieka wszystkich ludzi są przestrzegane.

Przyjęcie opartej na prawach człowieka odpowiedzi dla osób dotkniętych klęskami żywiołowymi jest konkretnym sposobem na zapewnienie, że klęski żywiołowe nie zaostrzą istniejących lub nie sprowokują nowych konfliktów.

.